Codice del processo amministrativo

Codice del processo amministrativo

Il provvedimento disciplina l’organizzazione e il funzionamento della giurisdizione amministrativa, assicurando una tutela piena ed effettiva secondo i principi costituzionali ed europei. Regola il processo davanti ai tribunali amministrativi regionali, al Consiglio di Stato e agli organi speciali indicati dalla normativa.

Principi del processo e organi giurisdizionali

Il processo amministrativo si fonda su parità delle parti, contraddittorio, giusto processo, cooperazione per la ragionevole durata, obbligo di motivazione e sinteticità degli atti.

La giurisdizione è esercitata:

• dai tribunali amministrativi regionali, quali giudici di primo grado;
• dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige, secondo lo statuto speciale;
• dal Consiglio di Stato, quale organo di ultimo grado;
• dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, per gli appelli contro le pronunce del TAR Sicilia;
• secondo le regole speciali dello statuto del Trentino-Alto Adige, per gli appelli relativi alla sezione autonoma di Bolzano.

Il TAR decide ordinariamente con un collegio di tre magistrati. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide con cinque magistrati. L’Adunanza plenaria è composta dal presidente del Consiglio di Stato e da dodici magistrati delle sezioni giurisdizionali, salvo le norme di attuazione.

Ambito della giurisdizione amministrativa

Sono devolute al giudice amministrativo le controversie relative a interessi legittimi e, nelle materie previste dalla legge, a diritti soggettivi, quando riguardano l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo e provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente a tale potere.

Sono comprese le controversie concernenti pubbliche amministrazioni e soggetti equiparati o comunque sottoposti ai principi del procedimento amministrativo. Non sono impugnabili gli atti del Governo adottati nell’esercizio del potere politico.

La giurisdizione amministrativa si articola in:

• giurisdizione generale di legittimità, relativa ad atti, provvedimenti od omissioni della pubblica amministrazione, compreso il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi;
• giurisdizione esclusiva, nelle materie stabilite dalla legge e dall’articolo 133 del codice, estesa anche ai diritti soggettivi e alle domande risarcitorie;
• giurisdizione estesa al merito, nelle materie previste dalla legge e dall’articolo 134, con possibilità di sostituzione del giudice all’amministrazione.

Il ricorso straordinario è ammesso esclusivamente per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

Questioni pregiudiziali, difetto di giurisdizione e translatio iudicii

Quando non esercita giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo può conoscere, senza efficacia di giudicato, delle questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, se necessarie per decidere la questione principale. Restano riservate al giudice ordinario le questioni sullo stato e sulla capacità delle persone, salvo la capacità processuale, e la risoluzione dell’incidente di falso.

Il difetto di giurisdizione è rilevabile d’ufficio in primo grado; nei giudizi di impugnazione deve essere dedotto con specifico motivo contro il capo della decisione che ha pronunciato, anche implicitamente, sulla giurisdizione.

È ammesso il regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi del codice di procedura civile. Nel giudizio sospeso possono essere richieste misure cautelari, ma il giudice non può concederle se non ritiene sussistente la propria giurisdizione.

Quando il giudice declina la giurisdizione, indica, se esistente, il giudice nazionale munito di giurisdizione. Se la domanda è riproposta davanti al giudice indicato entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, sono conservati gli effetti processuali e sostanziali, ferme le preclusioni e decadenze già maturate. Il termine è di tre mesi dalla pubblicazione della decisione delle Sezioni Unite quando queste attribuiscono la giurisdizione al giudice amministrativo.

Il giudice può concedere la rimessione in termini per errore scusabile. Le prove raccolte davanti al giudice privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova. Le misure cautelari perdono efficacia trenta giorni dopo la pubblicazione della pronuncia sul difetto di giurisdizione e possono essere riproposte davanti al giudice competente.

Le controversie su diritti soggettivi devolute al giudice amministrativo possono essere definite mediante arbitrato rituale di diritto secondo il codice di procedura civile.

Competenza territoriale e funzionale

La competenza territoriale è inderogabile, anche per le misure cautelari. In via generale è competente il TAR nella cui circoscrizione ha sede la pubblica amministrazione oppure quello regionale quando gli effetti diretti dell’atto sono limitati al relativo territorio.

Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è competente il TAR della sede di servizio. Per gli atti statali è competente il TAR Lazio, sede di Roma; per gli atti di soggetti pubblici ultraregionali è competente il TAR nella cui circoscrizione il soggetto ha sede.

La competenza relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae quella sugli atti presupposti, salvo gli atti normativi o generali, soggetti ai criteri ordinari.

Sono attribuite alla competenza funzionale inderogabile:

• al TAR Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall’articolo 135 e dalla legge;
• al TAR Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas;
• al giudice individuato dalla legge o dal codice, i giudizi per i quali operano criteri diversi da quelli territoriali ordinari, inclusi quelli previsti dagli articoli 113 e 119.

Incompetenza e regolamento di competenza

Il difetto di competenza è rilevabile d’ufficio fino alla decisione di primo grado; in appello deve essere dedotto con specifico motivo. Il giudice decide sulla competenza prima della domanda cautelare e, se si dichiara incompetente, non decide sulla cautela.

L’ordinanza che dichiara l’incompetenza indica il giudice competente. Se la causa è riassunta entro trenta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza, il processo prosegue davanti al nuovo giudice. Le misure cautelari del giudice incompetente perdono efficacia trenta giorni dopo la pubblicazione dell’ordinanza che regola la competenza e possono essere riproposte davanti al giudice competente.

Il regolamento di competenza è proposto al Consiglio di Stato:

• entro trenta giorni dalla notificazione dell’ordinanza;
• entro sessanta giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza.

L’istanza deve essere notificata alle altre parti e depositata secondo il termine previsto per il deposito del ricorso, ridotto alla metà. La pronuncia del Consiglio di Stato vincola i TAR. Se viene indicato un TAR diverso, il giudizio deve essere riassunto entro trenta giorni dalla notificazione dell’ordinanza o entro sessanta giorni dalla pubblicazione.

Astensione, ricusazione e ausiliari del giudice

Al giudice amministrativo si applicano le cause e modalità di astensione e le cause di ricusazione previste dal codice di procedura civile.

La ricusazione è proposta almeno tre giorni prima dell’udienza, quando i magistrati sono noti, oppure oralmente in udienza. Deve indicare motivi e mezzi di prova ed essere sottoscritta dalla parte o da un avvocato munito di procura speciale. Il collegio può proseguire il giudizio se ritiene l’istanza inammissibile o manifestamente infondata. La decisione deve essere adottata entro trenta giorni; in caso di rigetto o inammissibilità possono essere liquidate le spese e applicata una sanzione fino a 500 euro.

Il giudice può avvalersi di verificatori o, quando indispensabile, di consulenti tecnici. Il verificatore deve appartenere a un organismo pubblico estraneo alle parti e dotato di specifiche competenze. Il consulente può essere scelto tra dipendenti pubblici, professionisti iscritti negli albi previsti dal codice di procedura civile o altri soggetti tecnicamente qualificati, purché non operino per le parti.

Il verificatore e il consulente devono svolgere le indagini affidate e fornire i chiarimenti richiesti. Possono essere ricusati per i motivi previsti dal codice di procedura civile. Il giudice amministrativo può nominare un commissario ad acta quando deve sostituirsi all’amministrazione.

Patrocinio, procura e domicilio

Nei giudizi davanti ai TAR è obbligatorio il patrocinio di un avvocato; davanti al Consiglio di Stato è necessario un avvocato abilitato al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori. La parte può stare in giudizio personalmente quando possiede i requisiti per esercitare l’ufficio di difensore presso il giudice adito.

È ammessa la difesa personale nei giudizi:

• in materia di accesso e trasparenza amministrativa;
• in materia elettorale;
• relativi al diritto dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente negli Stati membri.

La procura alle liti comprende anche la proposizione di motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo diversa previsione.

Per il processo amministrativo telematico si applica, in quanto compatibile, l’articolo 16-sexies del decreto-legge n. 179/2012. Dal 1° gennaio 2018 la disciplina ordinaria del domicilio presso la sede del TAR o del Consiglio di Stato non si applica ai ricorsi soggetti al processo amministrativo telematico.

Per i giudizi introdotti con ricorsi depositati dal 1° gennaio 2017, le modifiche relative al domicilio telematico si applicano immediatamente; ai ricorsi depositati prima di tale data continuavano ad applicarsi le norme precedenti fino all’esaurimento del grado e comunque non oltre il 1° gennaio 2018.

Spese e sanzioni processuali

Il giudice decide sulle spese applicando le disposizioni del codice di procedura civile e considerando anche il rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità.

In presenza di motivi manifestamente infondati, può condannare d’ufficio la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata fino al doppio delle spese liquidate.

In caso di lite temeraria, la parte soccombente è condannata d’ufficio a una sanzione pecuniaria non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo. Nelle controversie in materia di appalti la sanzione può arrivare all’uno per cento del valore del contratto, se tale importo è superiore.

Parti, contraddittorio e intervento

Il contraddittorio si costituisce con la notificazione dell’atto introduttivo all’amministrazione resistente e, quando esistenti, ai controinteressati. Se il giudizio non è stato promosso nei confronti di tutte le parti necessarie e non sono maturate decadenze, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio entro un termine perentorio; nelle more può adottare misure cautelari interinali.

Possono intervenire:

• le parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, se non siano state inizialmente convenute;
• chiunque abbia interesse e non sia decaduto dall’azione, accettando il processo nello stato e grado in cui si trova;
• il terzo chiamato per ordine del giudice.

L’integrazione del contraddittorio non è ordinata se il ricorso è manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato; in tali casi il giudice decide con sentenza in forma semplificata.

Azioni e termini principali

L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere deve essere proposta entro sessanta giorni.

L’azione di condanna può essere proposta insieme ad altra azione oppure autonomamente nei casi di giurisdizione esclusiva e negli altri casi previsti. Può riguardare il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di attività obbligatoria; nella giurisdizione esclusiva può concernere anche la lesione di diritti soggettivi. È possibile il risarcimento in forma specifica quando ricorrono i presupposti dell’articolo 2058 del codice civile.

La domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro 120 giorni dal verificarsi del fatto o dalla conoscenza del provvedimento, se il danno deriva direttamente da questo. Il giudice valuta il comportamento complessivo delle parti ed esclude i danni evitabili con l’ordinaria diligenza e mediante gli strumenti di tutela disponibili.

In caso di inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine non decorre finché perdura l’inadempimento, ma decorre comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere. Se è stata proposta azione di annullamento, la domanda risarcitoria può essere formulata durante il giudizio o entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza.

L’azione contro il silenzio può essere proposta fino a quando perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo per attività vincolata, oppure quando non residuano margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori dell’amministrazione.

La domanda di accertamento della nullità deve essere proposta entro 180 giorni. La nullità può sempre essere opposta dalla parte resistente o rilevata d’ufficio, salvo la disciplina speciale per le nullità previste dall’articolo 114, comma 4, lettera b).

È ammesso il cumulo di domande connesse, principali o incidentali. Se le azioni seguono riti diversi si applica il rito ordinario, salvo le deroghe del Libro IV. Il giudice qualifica l’azione in base agli elementi sostanziali e può convertirla quando ne ricorrono i presupposti.

Decisioni del giudice e limiti del sindacato

Il giudice pronuncia sentenza quando definisce il giudizio, ordinanza per misure cautelari, provvedimenti interlocutori o questioni di competenza, e decreto nei casi previsti dalla legge. Le sentenze di primo grado sono esecutive.

In caso di accoglimento il giudice può:

• annullare in tutto o in parte il provvedimento;
• ordinare all’amministrazione inerte di provvedere entro un termine;
• condannare al pagamento di somme, anche risarcitorie;
• imporre misure idonee a tutelare la situazione giuridica dedotta;
• disporre il risarcimento in forma specifica;
• nei casi di giurisdizione di merito, adottare, modificare o riformare l’atto;
• assicurare l’attuazione del giudicato, anche mediante commissario ad acta.

Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati e, salvo le eccezioni previste, non può esaminare la legittimità di atti che dovevano essere impugnati con azione di annullamento. Se l’annullamento non è più utile ma permane l’interesse risarcitorio, può essere accertata l’illegittimità dell’atto.

Il giudizio si chiude per cessazione della materia del contendere quando la pretesa è stata pienamente soddisfatta.

Pronunce di rito e rimessione in termini

Il ricorso è:

• irricevibile se la notificazione o il deposito sono tardivi;
• inammissibile se manca l’interesse o sussistono altre ragioni che impediscono una pronuncia di merito;
• improcedibile se viene meno l’interesse, non è integrato il contraddittorio o sopravvengono altri impedimenti.

Il giudizio si estingue per mancata prosecuzione o riassunzione entro il termine previsto, per perenzione o per rinuncia. Il giudice può concedere la rimessione in termini, anche d’ufficio, in presenza di oggettiva incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto.

Per quanto non disciplinato dal codice si applicano, in quanto compatibili o espressive di principi generali, le disposizioni del codice di procedura civile. Le notificazioni sono regolate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali sulle notificazioni giudiziarie civili.

Contenuto e notificazione del ricorso

Il ricorso deve indicare distintamente:

• ricorrente, difensore e parti intimate;
• oggetto della domanda e provvedimento impugnato, con la relativa conoscenza o notificazione;
• esposizione sommaria dei fatti;
• motivi specifici;
• mezzi di prova;
• provvedimenti richiesti;
• sottoscrizione e procura speciale, quando necessaria.

I motivi non formulati secondo tali requisiti sono inammissibili.

Il ricorso si propone al TAR competente. Nell’azione di annullamento deve essere notificato, a pena di decadenza, all’amministrazione che ha emanato l’atto e ad almeno un controinteressato individuato nell’atto, entro il termine previsto dalla legge. Nell’azione di condanna deve essere notificato anche agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo.

Quando la notificazione ordinaria è particolarmente difficile per il numero dei destinatari, il presidente può autorizzare la notificazione per pubblici proclami. Il termine di notificazione è aumentato di:

• trenta giorni se il destinatario risiede in altro Stato europeo;
• novanta giorni se risiede fuori dall’Europa.

Ricorso incidentale, motivi aggiunti e vizi dell’atto introduttivo

Le parti resistenti e i controinteressati possono proporre ricorso incidentale per domande il cui interesse dipende da quella principale, entro sessanta giorni dalla notificazione del ricorso principale. Nelle controversie su diritti soggettivi sono ammesse domande riconvenzionali dipendenti dai titoli già dedotti.

I ricorrenti, principale e incidentale, possono proporre motivi aggiunti per nuove ragioni a sostegno delle domande già formulate o per domande nuove connesse. Si applicano la disciplina e i termini del ricorso.

Il ricorso è nullo se manca la sottoscrizione o se le violazioni dei requisiti formali determinano assoluta incertezza sulle parti o sull’oggetto. Le irregolarità possono essere sanate mediante rinnovazione ordinata dal collegio.

La costituzione degli intimati sana la nullità della notificazione, nei limiti stabiliti dalla disciplina vigente. La Corte costituzionale ha eliminato dal comma 3 dell’articolo 44 il riferimento ai diritti acquisiti anteriormente alla comparizione. Ha inoltre dichiarato illegittima la limitazione del comma 4 relativa alla necessità che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante.

Deposito e costituzione delle parti

Il ricorso e gli atti soggetti a preventiva notificazione devono essere depositati entro trenta giorni dal perfezionamento dell’ultima notificazione anche per il destinatario. I termini sono aumentati nei casi di notificazione all’estero.

Il deposito può essere effettuato anche prima che la notificazione si perfezioni per il destinatario, purché sia successivamente depositata la prova della data di perfezionamento. In mancanza, le domande introdotte non possono essere esaminate.

La mancata produzione della copia del provvedimento impugnato o dei documenti a sostegno non comporta decadenza per il ricorrente.

Le parti intimate possono costituirsi entro sessanta giorni dal perfezionamento della notificazione nei loro confronti, depositando memorie, documenti, istanze e indicazioni sui mezzi di prova. L’amministrazione deve depositare il provvedimento impugnato e gli atti e documenti utilizzati o ritenuti utili.

Termini processuali e notificazioni speciali

I termini assegnati dal giudice sono perentori, salvo diversa previsione. Il presidente può autorizzare notificazioni direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, anche telematico o tramite fax, secondo il codice di procedura civile.

Se la scadenza cade in giorno festivo o di sabato, il termine è prorogato al primo giorno non festivo. Per i termini computati a ritroso, la scadenza è anticipata al giorno antecedente non festivo.

Nei casi urgenti il presidente può abbreviare fino alla metà i termini per la fissazione delle udienze o delle camere di consiglio, riducendo proporzionalmente i termini difensivi.

La produzione tardiva di memorie o documenti può essere autorizzata eccezionalmente quando il deposito tempestivo sia stato estremamente difficile, garantendo il contraddittorio.

I termini processuali sono sospesi dal 1° agosto al 31 agosto di ogni anno. La sospensione non si applica al procedimento cautelare.

Ricorso straordinario trasposto e ripartizione interna dei TAR

Quando il destinatario di un ricorso straordinario propone opposizione, il ricorrente deve depositare l’atto di costituzione presso il TAR entro sessanta giorni dal ricevimento dell’opposizione, notificandolo alle altre parti. Le misure cautelari adottate in sede straordinaria perdono efficacia sessanta giorni dopo tale deposito, salva la possibilità di riproporle davanti al TAR.

La distribuzione delle controversie tra sede centrale del TAR e sezione staccata non costituisce questione di competenza, salvo i casi di competenza funzionale. L’eccezione deve essere proposta dalla parte diversa dal ricorrente nell’atto di costituzione o entro trenta giorni dalla scadenza del termine per la costituzione. Il presidente decide con ordinanza motivata non impugnabile.

Tutela cautelare

Il ricorrente che allega un pregiudizio grave e irreparabile durante il tempo necessario alla decisione può chiedere misure cautelari idonee ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione, inclusa l’ingiunzione provvisoria di pagamento.

La domanda può essere proposta con il ricorso di merito o con ricorso distinto notificato alle altre parti. È improcedibile finché non è presentata l’istanza di fissazione dell’udienza di merito, salvo che tale udienza debba essere fissata d’ufficio.

La decisione è adottata nella prima camera di consiglio successiva:

• al ventesimo giorno dal perfezionamento dell’ultima notificazione anche per il destinatario;
• al decimo giorno dal deposito del ricorso.

Le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio. I difensori sono sentiti se ne fanno richiesta e la trattazione avviene oralmente e in forma sintetica.

Quando la misura può produrre effetti irreversibili, il collegio può subordinare la concessione o il diniego a una cauzione, anche mediante fideiussione, indicandone oggetto, modalità e termine. La cauzione non può essere imposta per domande cautelari riguardanti diritti fondamentali della persona o altri beni di primario rilievo costituzionale.

Ai fini cautelari, quando la notificazione avviene per posta e manca l’avviso di ricevimento, il ricorrente può provare il perfezionamento mediante l’attestazione di consegna del servizio di monitoraggio postale, salva prova contraria.