Sentenza del 11/06/2020 n. 11216 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il Comune chiedeva il pagamento della TARSU 2007 per € 40.839,38, iscritta a ruolo per omesso versamento e richiesta con cartella notificata il 17 settembre 2008. La società contestava la motivazione della cartella e la tariffa applicata, lamentando la differenziazione rispetto alle abitazioni nonostante l’art. 68, comma 2, d.lgs. 507/1993 e invocando l’uso stagionale dei locali. La CTR della Sardegna, con sentenza n. 128/01/13 depositata il 13 novembre 2013, aveva confermato la sufficienza della motivazione della cartella ma accolto l’appello, disapplicando la delibera tariffaria comunale per l’asserita disparità tariffaria e carenza di motivazione. Il Comune ha impugnato la decisione con sei motivi, contestando, tra l’altro, il potere e i presupposti della disapplicazione e l’interpretazione dell’art. 68. La società ha proposto ricorso incidentale condizionato sulla motivazione della cartella, sulla tempestività della delibera e sulla stagionalità.

La decisione

La Cassazione ha respinto l’eccezione di giudicato interno: il Comune aveva contestato i presupposti della disapplicazione. Ha rigettato il primo e il secondo motivo principale, chiarendo che il giudice tributario può disapplicare d’ufficio un atto generale illegittimo rilevante per la controversia, purché sia investito dai motivi di impugnazione e non vi sia un giudicato amministrativo che ne abbia affermato la legittimità. Ha accolto il quarto motivo: la classificazione comunale può distinguere alberghi e abitazioni, anche discostandosi dalle indicazioni di massima dell’art. 68, senza uno specifico obbligo di motivazione; la maggiore produzione di rifiuti degli alberghi può giustificare tariffe superiori. La differenza tariffaria non è di per sé illegittima: occorre dimostrare che sia ingiustificata rispetto al rapporto tra tariffa e costi del servizio, circostanza non provata dalla contribuente. Gli altri motivi principali sono stati assorbiti. Il ricorso incidentale condizionato è stato rigettato: la cartella era sufficiente, in assenza di allegazioni che gli importi derivassero da un nuovo accertamento; la censura sulla tardività della delibera non era omessa pronuncia ed era comunque infondata, poiché la delibera del 28 febbraio 2007 era stata adottata entro il termine prorogato al 30 aprile 2007; anche la questione della stagionalità era assorbita nella decisione d’appello. Cassata la sentenza, la Corte ha deciso nel merito: la società non aveva allegato di aver presentato le denunce richieste né documentato l’oggettiva inutilizzabilità dei locali fuori stagione, quindi l’esenzione ex art. 62, comma 2, non spettava. È stato rigettato il ricorso originario della contribuente. Spese di primo e secondo grado compensate; la società è stata condannata a pagare al Comune € 6.000, oltre rimborso forfettario e accessori, per il giudizio di Cassazione. È stato inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato sul ricorso incidentale, se dovuto.

Norme richiamate

• Art. 7, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Com'è noto infatti, in virtù dell'art. 7 d.lgs. n. 546 del 1992, il giudice tributario ha il potere-dovere di disapplicare il regolamento o l'atto generale che sia rilevante ai fini della decisione, se lo ritiene illegittimo.

  Il giudice tributario può disapplicare anche d’ufficio un regolamento o atto generale rilevante, se illegittimo. Il potere prescinde da specifiche deduzioni della parte, ma riguarda atti investiti dai motivi di impugnazione e incontra il limite del giudicato amministrativo che ne abbia riconosciuto la legittimità.

• Art. 68, commi 1 e 2, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  La classificazione dei locali, effettuata dai Comuni ai fini dell'applicazione della TARSU, che si discosti da quella operata, in via di massima, dall'art. 68, comma 2, d.lgs. n. 507 del 1993, non richiede infatti alcuna motivazione, trattandosi di atto sottratto all'obbligo previsto dall'art. 3 l. n. 241 del 1990.

  Le categorie indicate dall’art. 68, comma 2, sono criteri di massima: il Comune può classificare separatamente alberghi e abitazioni senza motivare specificamente lo scostamento. La diversa classificazione tariffaria non è, da sola, illegittima.

• Art. 65, comma 2, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  l'art. 65, comma 2, d.lgs. n. 507 del 1993, fissa dei criteri tassativi per la determinazione del tributo, prevedendo che la TARSU debba essere corrisposta in base a tariffe - determinate dai Comuni per ogni categoria (o sottocategoria) omogenea di utenti - risultanti dalla moltiplicazione del costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa dei rifiuti.

  La tariffa deve essere determinata considerando il costo del servizio e la produttività quantitativa e qualitativa dei rifiuti delle categorie omogenee; il rapporto rilevante è tra tariffa e costi nell’ambito di ciascuna categoria.

• Art. 69, comma 2, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  si deve subito precisare che, come più volte affermato da questa Corte, la disposizione appena riportata, che richiede di indicare nella delibera di determinazione delle tariffe alcuni elementi di riscontro, non deve essere riferita alla differenza tra le tariffe di ciascuna categoria classificata, ma alla relazione tra le tariffe ed i costi del servizio, discriminati in base alla loro classificazione economica, e cioè alla relazione tra tariffe e costi all'interno di ogni categoria

  La delibera tariffaria deve indicare gli elementi che giustificano il rapporto tra tariffe e costi del servizio all’interno delle categorie. La norma non impone di motivare la scelta di creare categorie distinte o la differenza tariffaria tra categorie in quanto tale.

• Art. 3, legge 7 agosto 1990, n. 241

  In base alle regole generali, si deve pertanto considerare che la motivazione dei provvedimenti amministrativi, richiesta dall'art. 3 della l. n. 241 del 1990, a cui rinvia l'art. 7 della l. n. 212 del 2000, non riguarda gli atti normativi e quelli di carattere generale, che il successivo comma 3 esenta dall'obbligo di motivazione.

  Gli atti normativi e gli atti amministrativi di carattere generale sono esenti dall’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi individuali; la delibera comunale tariffaria in questione rientra in tale categoria.

• Art. 7, legge 27 luglio 2000, n. 212

  In base alle regole generali, si deve pertanto considerare che la motivazione dei provvedimenti amministrativi, richiesta dall'art. 3 della l. n. 241 del 1990, a cui rinvia l'art. 7 della l. n. 212 del 2000, non riguarda gli atti normativi e quelli di carattere generale, che il successivo comma 3 esenta dall'obbligo di motivazione.

  Il rinvio dello Statuto del contribuente all’obbligo generale di motivazione non lo estende agli atti normativi e generali, che restano esenti secondo la disciplina richiamata.

• Art. 62, comma 2, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  Non sono soggetti alla tassa i locali e le aree che non possono produrre rifiuti o per la loro natura o per il particolare uso cui sono stabilmente destinati o perché risultino in obiettive condizioni di non utilizzabilità nel corso dell'anno, qualora tali circostanze siano indicate nella denuncia originaria o di variazione e debitamente riscontrate in base ad elementi obiettivi direttamente rilevabili o ad idonea documentazione.

  L’esclusione dalla TARSU per inutilizzabilità o mancata produzione di rifiuti richiede che le circostanze siano indicate nella denuncia originaria o di variazione e siano comprovate da elementi obiettivi o documentazione idonea. La sola stagionalità dell’attività, genericamente affermata, non basta.

• Art. 70, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  Com'è noto, in tema di TARSU, il d.lgs. n. 507 del 1993, all'art. 70 pone a carico del contribuente l'obbligo di presentare una denuncia unica, riguardante i locali e le aree tassabili, nonché, in generale, le condizioni di tassabilità (denuncia originaria od integrativa), che deve essere effettuata anche nel caso in cui si verifichino dei cambiamenti (denuncia di variazione).

  Il contribuente deve denunciare i locali, le aree e le condizioni rilevanti per la tassazione, presentando una denuncia di variazione quando cambiano tali elementi; il rapporto tributario resta basato sulla dichiarazione fino a variazione o accertamento.

• Art. 72, comma 1, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  Questa Corte ha più volte affermato che l'art. 72, comma 1, del d.lgs. cit. attribuisce ai Comuni una facoltà eccezionale, non suscettibile di applicazioni estensive, di procedere direttamente alla liquidazione della tassa e alla conseguente iscrizione a ruolo sulla base dei ruoli dell'anno precedente, senza che sia preventivamente notificato l'atto di accertamento, purché in forza di dati ed elementi già acquisiti, e non soggetti ad alcuna modificazione o variazione, salvo il caso di omessa denuncia o infedele dichiarazione del contribuente.

  Il Comune può liquidare e iscrivere direttamente a ruolo la TARSU non pagata sulla base dei ruoli precedenti, delle denunce o di accertamenti già notificati, senza un nuovo avviso, solo quando i dati sono già acquisiti e non modificati. Si tratta di una facoltà eccezionale, non estensibile a situazioni che richiedano nuovi accertamenti.

• Art. 25, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602

  In tali ipotesi, in applicazione della norma speciale sopra menzionata, ai fini della legittimità della cartella, deve ritenersi sufficiente la presenza dei requisiti di cui all'art. 25 d.p.r. n. 602 del 1973.

  Quando la TARSU è legittimamente liquidata a ruolo sulla base di dati già noti e non modificati, la cartella è valida se possiede i requisiti previsti dall’art. 25, senza che occorra un previo avviso di accertamento.

• Art. 27, comma 8, legge 28 dicembre 2001, n. 448

  Si deve infatti tenere presente che l'art. 27, comma 8, l. n. 448 del 2001 ha (tra l'altro) previsto che il termine per deliberare le tariffe dei servizi pubblici locali è stabilito entro la data fissata dalle norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione

  Il termine per deliberare le tariffe dei servizi pubblici locali coincide con quello stabilito per l’approvazione del bilancio di previsione.

• Art. 1, comma 169, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 296

  l'art. 1, comma 169, d.lgs. n. 296 del 2006, il quale ha ribadito che gli enti locali deliberano tali tariffe entro la data sopra menzionata, aggiungendo che dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all'inizio dell'esercizio, purché entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell'anno di riferimento, mentre, in caso di mancata approvazione nel termine indicato, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno.

  Le tariffe approvate entro il termine per il bilancio, anche dopo l’inizio dell’esercizio, hanno efficacia dal 1° gennaio dell’anno di riferimento; se non sono approvate entro quel termine, restano prorogate quelle dell’anno precedente.

• Art. 172, comma 1, lett. c), d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Dalle norme sopra richiamate emerge con chiara evidenza che, per gli enti locali, la deliberazione di approvazione delle tariffe in questione deve essere adottata entro il termine fissato per la deliberazione del bilancio preventivo (del quale costituisce un allegato obbligatorio, ai sensi dell'art. 172, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 267 del 2000).

  La deliberazione tariffaria deve rispettare il termine previsto per il bilancio preventivo, del quale costituisce un allegato obbligatorio.

• Art. 112 c.p.c.

  Il vizio d'omessa pronuncia è infatti configurabile quando manca completamente il provvedimento del giudice, indispensabile per la soluzione del caso concreto, e deve pertanto essere escluso, pur in assenza di una specifica argomentazione, in relazione ad una questione implicitamente o esplicitamente assorbita in altre statuizioni della sentenza.

  Non vi è omessa pronuncia quando la questione è stata assorbita da un’altra statuizione e la decisione su quest’ultima rende superflua la pronuncia specifica. Occorre distinguere l’assorbimento improprio, che implica una decisione anche sulla questione assorbita, da quello proprio, che semplicemente ne rende inutile l’esame.

• Art. 115 c.p.c.

  La Corte ha respinto la censura fondata sul principio di non contestazione: il potere-dovere di disapplicazione del giudice tributario non dipende da una specifica contestazione di parte circa la motivazione dell’atto generale.

• Art. 112 c.p.c.

  La Corte ha respinto la censura di ultrapetizione: la verifica della legittimità della delibera tariffaria presupposta all’atto impositivo rientra nel potere-dovere di disapplicazione, se la delibera è rilevante e investita dai motivi di impugnazione.

• Art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Come di recente precisato da questa Corte (Cass., Sez. 1, n. 640 del 14/01/2019, le espressioni violazione o falsa applicazione di legge, contenute nell'art. 360, comma 1, n. 3) c.p.c. , descrivono i due momenti in cui si articola il giudizio di diritto: a) quello concernente la ricerca e l'interpretazione della norma ritenuta regolatrice del caso concreto; b) quello afferente l'applicazione della medesima norma, una volta correttamente individuata ed interpretata.

  Il motivo per violazione o falsa applicazione di legge deve identificare la norma e spiegare l’errore: la violazione riguarda l’interpretazione o l’esistenza/contenuto della regola; la falsa applicazione riguarda l’erronea sussunzione del fatto concreto o le conseguenze tratte dalla norma.

• Art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  La norma è richiamata quale base dei motivi relativi a vizi processuali, tra cui la dedotta violazione degli artt. 112 e 115 c.p.c. e l’omessa pronuncia; le relative censure sono state respinte nei termini indicati in sentenza.

• Art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Il motivo per omesso esame di un fatto decisivo è stato dichiarato assorbito dopo l’accoglimento del quarto motivo del ricorso principale.

• Art. 5, legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

  La norma esprime un principio generale dell'ordinamento, sancito dall'art. 5 della l. n. 2248 del 1865, allegato E («...in questo, come in ogni altro caso, le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi ed i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi alle leggi»), volto a tutelare l'interesse, di rilevanza pubblicistica, che in giudizio vengano applicati gli atti della P.A. solo se, e in quanto, siano legittimi.

  Il giudice deve applicare gli atti amministrativi e i regolamenti solo se conformi alla legge, principio che fonda il potere di disapplicazione dell’atto illegittimo rilevante nel giudizio.

• Art. 175 Trattato CE, oggi art. 192 TFUE, e art. 15 direttiva 2006/12/CE

  La differenziazione della tariffa per gli esercizi alberghieri da quella per le civili abitazioni, operata dai Comuni, è peraltro stata considerata legittima da questa Corte anche alla luce della conformità al principio unionale "chi inquina paga", espresso dall'art. 15 della direttiva 2006/12/CE e dall'art. 14 della direttiva 2008/98/CE, che, nell'osservanza del principio di proporzionalità, consentono al diritto nazionale di differenziare il calcolo della tassa di smaltimento per categorie di utenti

  Il principio «chi inquina paga» non impone una tariffa identica per tutte le categorie: nel rispetto della proporzionalità, è possibile differenziare il calcolo in base alla categoria di utenti e alla diversa produzione di rifiuti. La censura del Comune fondata su tale principio è stata assorbita.

• Art. 14 direttiva 2008/98/CE

  La Corte richiama la disposizione, insieme all’art. 15 della direttiva 2006/12/CE, a sostegno della compatibilità con il principio «chi inquina paga» della differenziazione dei costi o della tassa per categorie di utenti; il sesto motivo principale è stato assorbito.

• Art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Ai sensi dell'articolo 1, comma 1 quater, dell'articolo 13 del d.p.r. n. 115 del 2002, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente incidentale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso incidentale, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso incidentale, la Corte dà atto dei presupposti per il pagamento di un ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Per la TARSU, le categorie dell’art. 68, comma 2, sono indicazioni di massima: il Comune può separare alberghi e abitazioni e applicare tariffe diverse. La maggiore produzione di rifiuti degli alberghi può giustificare una tariffa più elevata.
• La differenza tariffaria tra categorie non è illegittima per il solo fatto di essere ampia. Per contestarla efficacemente occorre allegare e provare che sia sproporzionata o ingiustificata rispetto ai costi del servizio riferibili alle categorie interessate.
• La delibera tariffaria comunale è un atto generale e non richiede una motivazione individuale sul perché una categoria sia stata distinta da un’altra. Restano però rilevanti gli obblighi di indicare gli elementi di riscontro del rapporto tra tariffe e costi del servizio previsti dall’art. 69, comma 2.
• Il giudice tributario può disapplicare d’ufficio un atto generale illegittimo, purché sia rilevante per la decisione e sia investito dai motivi di impugnazione; la disapplicazione non è impedita dalla mancata formulazione di una specifica censura sulla motivazione dell’atto.
• L’esenzione TARSU per locali inutilizzabili o incapaci di produrre rifiuti richiede che la circostanza sia indicata nella denuncia originaria o di variazione e provata con elementi obiettivi o documentazione idonea. La sola apertura stagionale dell’attività non basta.
• Una cartella TARSU può essere emessa senza un nuovo avviso di accertamento quando la liquidazione si basa su dati già acquisiti e invariati, come denunce o ruoli precedenti; se invece la pretesa dipende da fatti nuovi o da una variazione, la facoltà di liquidazione diretta non può essere estesa automaticamente.
• Non sussiste omessa pronuncia quando una questione è stata assorbita da una decisione che la rende superflua. La parte che intenda ottenere l’esame di una questione assorbita deve riproporla nel giudizio di rinvio, se la cassazione della decisione riapre la fase di merito.