Cassazione Civile, Ordinanza n. 08787/2023 del 28/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, operata da una ASL in un contesto di piano di rientro sanitario e di contenimento della spesa, di alcuni compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale (in particolare le voci relative ai nuclei di cure primarie e all'assistenza domiciliare integrata), a fronte di prestazioni rimaste invariate. Il medico convenzionato ha ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale delle somme, e la ASL ha proposto opposizione senza successo nei meriti. In cassazione la ASL ha dedotto: violazione delle norme statali e regionali sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e commissariali; natura incentivante e facoltativa dei compensi ridotti; omessa pronuncia su una doglianza relativa alla nullità di clausole decentrate incompatibili con la programmazione finanziaria; omesso esame della riapertura dei tavoli di concertazione; illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha confermato che, nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa non possono essere ridotti unilateralmente dalla singola ASL per ragioni di contenimento della spesa. Le esigenze del piano di rientro e i provvedimenti regionali/commissariali fissano tetti di spesa e impongono di riaprire la contrattazione, ma non attribuiscono all'azienda un potere autoritativo di modificare in peius il trattamento economico pattuito. È stato inoltre ribadito che gli atti di riduzione adottati dalla ASL non sono espressione di potestà pubblica e non rientrano nell'ambito della disapplicazione degli atti amministrativi ex legge fondamentale del 1865. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro non vengono interpretate come fonte di un potere della singola ASL di modificare unilateralmente i compensi convenzionali; il rapporto con i medici di medicina generale resta disciplinato dalle convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata dalla ricorrente a sostegno del contenimento della spesa, ma non ritenuta idonea a fondare una riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata nel quadro normativo sul rientro dal disavanzo sanitario, senza efficacia derogatoria rispetto alla contrattazione collettiva convenzionale.

• L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b)

  Norma invocata per il risanamento della spesa sanitaria, ma non tale da legittimare l'intervento unilaterale sui compensi pattuiti.

• L. 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 71 e 72

  Impone obiettivi di riduzione della spesa del personale anche convenzionato, ma il contenimento deve avvenire nel rispetto della contrattazione collettiva e mediante il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non con tagli unilaterali al trattamento retributivo.

• L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, comma 9

  Richiamata quale base del sistema convenzionale che collega il rapporto con i medici di medicina generale agli accordi collettivi nazionali.

• D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8

  Conferma che il rapporto convenzionale è regolato da accordi collettivi e che l'assetto economico non può essere unilateralmente riscritto dalla ASL.

• D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 517, art. 1

  Richiamato nel quadro del sistema convenzionale della medicina generale.

• Art. 12 disp. prel. c.c.

  Usato come canone ermeneutico, ma la Corte ribadisce che la disciplina va letta nel senso di preservare il ruolo della contrattazione collettiva e non di attribuire poteri autoritativi alla ASL.

• D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 40

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la disapplicazione riguarda solo ipotesi di nullità genetica delle clausole integrative, mentre l'intervento unilaterale è eccezionale, temporaneo e circoscritto alle materie di competenza, senza natura autoritativa.

• D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 52

  È richiamato quale norma che rinvia all'art. 40 del medesimo decreto, senza fondare un potere di riduzione unilaterale dei compensi.

• D.L. 25 giugno 2008, n. 112, art. 61

  Citato nel ricostruito quadro normativo generale sul contenimento della spesa, senza esito decisivo ai fini della controversia.

• D.L. 31 maggio 2010, n. 78

  Richiamato nel quadro normativo generale, ma non ritenuto fonte di potestà unilaterale di modifica dei compensi convenzionali.

• L. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, artt. 4 e 5

  Le disposizioni sulla disapplicazione degli atti amministrativi non si applicano alla riduzione unilaterale del compenso operata dalla ASL, perché tale atto non esprime potestà autoritativa ma si colloca nel rapporto privatistico-convenzionale.

• art. 112 c.p.c.

  La doglianza di omessa pronuncia viene superata perché, esclusa la possibilità di modifica unilaterale del rapporto economico, il motivo di appello dedotto risulta comunque privo di decisività.

• art. 360 c.p.c.

  La Corte esamina i motivi di ricorso proposti sotto i diversi vizi denunciati, ritenendoli tutti infondati.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso non è inammissibile per la struttura espositiva o per la previa ricostruzione del quadro normativo, se contiene comunque gli elementi necessari a comprendere e valutare le censure.

• art. 370 c.p.c.

  Il requisito di sinteticità vale anche per il controricorso, ma la sua violazione comporta inammissibilità solo se rende incomprensibili le questioni trattate.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Richiamato per il rinvio alla motivazione delle precedenti pronunce conformi.

• d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater

  È applicato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario e medici di medicina generale, la disciplina economica è affidata alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; la singola azienda sanitaria non può ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, anche se opera in regime di piano di rientro e di contenimento della spesa.
• Le misure normative di risanamento finanziario impongono il rispetto dei tetti di spesa e la riattivazione dei tavoli negoziali, ma non trasformano gli atti aziendali in provvedimenti autoritativi idonei a modificare in peius il contenuto economico degli accordi collettivi.
• Nel sistema della contrattazione pubblica e convenzionale, l'eventuale intervento unilaterale della parte pubblica è eccezionale, temporaneo e circoscritto alle materie di propria competenza; non può incidere su istituti riservati a un diverso livello di contrattazione.
• La disapplicazione degli atti amministrativi non è utilizzabile per giustificare la riduzione unilaterale di un compenso convenzionale quando l'atto contestato non esprime potestà autoritativa ma si colloca nell'esecuzione di un rapporto di natura privatistica o paritetica.
• La volontarietà dell'adesione a modelli organizzativi convenzionali non esonera l'amministrazione dal pagamento del corrispettivo previsto per le prestazioni effettivamente rese secondo le condizioni contrattuali.
• Un ricorso per cassazione non è inammissibile solo perché non segue una struttura schematica o perché preceduto da una ricostruzione normativa generale; l'inammissibilità richiede che il difetto espositivo renda concretamente incomprensibili i motivi.
• L'onere di ridurre la spesa sanitaria deve essere assolto nel rispetto delle regole sulla contrattazione collettiva e sulla parità del rapporto convenzionale, non mediante atti unilaterali che alterino il sinallagma economico stabilito dagli accordi.

Come è indicizzato