Cassazione Civile, Ordinanza n. 22965/2024 del 20/08/2024

Esito

La controversia

Una medico convenzionata aveva partecipato a una selezione dell’azienda sanitaria per l’assegnazione di ore settimanali di attività specialistica ambulatoriale. Ricevuta la designazione per 8 ore settimanali, aveva accettato e preso servizio; poco dopo l’incarico le era stato sospeso e poi prorogata la sospensione fino alla cessazione, senza ripresa del servizio. In giudizio aveva chiesto l’ordine di dare concreta attuazione all’incarico e il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. La Corte d’appello aveva rigettato la domanda ritenendo che, in assenza della preventiva autorizzazione regionale prevista dalla legge regionale calabrese in materia di contenimento della spesa sanitaria, l’accordo fosse nullo e improduttivo di effetti; aveva anche escluso la responsabilità precontrattuale e l’inadempimento contrattuale. Nel ricorso per cassazione la ricorrente ha dedotto: (1) violazione dell’art. 1418 c.c. e della legge regionale, sostenendo che la procedura fosse un’offerta al pubblico perfezionata con l’accettazione e che la norma regionale fosse programmatica e non imperativa; (2) violazione della Costituzione e dei principi sui LEA, assumendo che la finalità di contenimento della spesa dovesse cedere rispetto all’erogazione di prestazioni indispensabili; (3) omesso esame del fatto decisivo relativo all’infungibilità e indispensabilità dell’incarico ai fini dei LEA; (4) ulteriore violazione dell’art. 1418 c.c. per non aver considerato la norma regionale esterna alla fattispecie contrattuale; (5) violazione della legge regionale, dei canoni ermeneutici e dell’art. 2697 c.c., per non aver richiesto la prova che l’incarico comportasse una nuova spesa; (6) violazione dell’art. 1218 c.c. e dell’ACN, per il mancato riconoscimento dell’inadempimento derivante dalla sospensione dell’incarico. La Corte di cassazione ha ritenuto infondati i motivi centrali sulla nullità: ha affermato che la preventiva autorizzazione della Giunta regionale è un prerequisito essenziale e inderogabile per procedere alle assunzioni/nuovi incarichi che comportino nuove spese, anche in ambito convenzionale per la specialistica ambulatoriale, e che la sua mancanza integra nullità virtuale del contratto. Ha poi dichiarato inammissibili le censure sul presunto rilievo decisivo dei LEA e sulla prova della "nuova spesa", perché non decisive rispetto al difetto assoluto di autorizzazione; ha infine respinto la doglianza risarcitoria, poiché fondata sul presupposto della validità del contratto, esclusa dalla nullità dell’accordo.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha confermato la decisione di merito che aveva escluso la validità dell’incarico conferito senza la preventiva autorizzazione regionale prevista dalla legge regionale calabrese. Ha chiarito che tale autorizzazione costituisce una condizione di validità intrinseca dell’accordo e che la sua mancanza determina nullità virtuale, con conseguente improduttività di effetti del contratto. Le censure sulla tutela dei LEA e sulla necessità di provare che vi fosse una nuova spesa sono state reputate inammissibili o comunque non idonee a scalfire la ratio decidendi. È stata anche respinta la domanda di risarcimento del danno per inadempimento, perché presupponeva un rapporto contrattuale valido. Nulla è stato disposto sulle spese poiché l’azienda sanitaria è rimasta intimata. È stata inoltre data atto della sussistenza delle condizioni per il contributo unificato aggiuntivo ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 414 c.p.c.

  richiamato come base dell’azione introdotta in primo grado dal lavoratore/medico convenzionato

• art. 1418 c.c.

  la mancanza della preventiva autorizzazione regionale, richiesta come prerequisito per l’assunzione o l’accordo che comporti nuove spese, integra nullità virtuale del contratto

• art. 4 L.R. Calabria n. 11 del 2009

  "devono acquisire l’autorizzazione della Giunta regionale"; "L’autorizzazione deve essere acquisita anche per le assunzioni a tempo determinato"; "fatti salvi l’eventuale reclutamento di profili infungibili ed indispensabili al fine del mantenimento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) preventivamente autorizzati dalla Giunta regionale"

  è norma precettiva e inderogabile; l’autorizzazione regionale va acquisita prima della pubblicazione del bando/avviso e costituisce precondizione di validità anche per rapporti convenzionali riconducibili a nuove spese

• art. 1336 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la tesi dell’offerta al pubblico, ma ritenuto non pertinente rispetto alla ratio della sentenza di appello

• art. 1337 c.c.

  invocato per responsabilità precontrattuale, ma la Corte ha escluso che possa operare in presenza di contratto nullo nei termini dedotti

• art. 1338 c.c.

  invocato per responsabilità precontrattuale per mancata informazione sulla nullità, ma non accolto

• art. 120, comma 2, Cost.

  richiamato dalla ricorrente in rapporto alla prevalenza dei LEA, ma le doglianze sono state ritenute inammissibili/non decisive

• art. 12 preleggi

  richiamato per l’interpretazione della legge regionale; la Corte ha aderito al dato letterale della norma

• art. 2697 c.c.

  richiamato per il riparto dell’onere della prova sulla nuova spesa, ma la censura è stata ritenuta non decisiva

• art. 115 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente in relazione alla prova dei fatti di causa, ma senza esito favorevole

• art. 1218 c.c.

  invocato per l’inadempimento della datrice/ente, ma la domanda risarcitoria è stata respinta perché fondata su un contratto ritenuto nullo

• art. 20 A.C.N.

  richiamato nel sesto motivo per l’asserito inadempimento datoriale, ma non è stato accolto

• art. 30 d.l. n. 223/2006

  richiamato dall’art. 4 della legge regionale quale parametro del divieto di nuove assunzioni in caso di mancato conseguimento degli obiettivi di risparmio

• art. 1, comma 98, L. n. 311/2004

  richiamato come uno dei limiti nazionali alle assunzioni e alla spesa del personale sanitario

• art. 1, comma 198, L. n. 266/2005

  richiamato come parametro di contenimento degli oneri di personale

• art. 1, comma 565, L. n. 296/2006

  richiamato quale norma sulla disciplina dei vincoli alla spesa per il personale del SSN

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

• Cass., Sez. Un., n. 5542/2023

  richiamata per ribadire che la mancanza di espressa sanzione di nullità non esclude la nullità quando sia violata una norma imperativa

• Cass., Sez. Un., n. 26724/2007

  richiamata come precedente sul rapporto tra norma imperativa, nullità e superamento del dogma della fattispecie

• Cass., Sez. Un., n. 8472/2022

  richiamata come sviluppo dell’orientamento sul significato di norma imperativa e nullità negoziale

• Cass., Sez. Un., n. 33719/2022

  richiamata per il principio secondo cui la nullità è reazione dell’ordinamento a programmazioni negoziali lesive di valori giuridici fondamentali

• Cass., Sez. Un., n. 4315/2020

  richiamata per il rilievo processuale relativo all’obbligo di dare atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo

• Cass. n. 14136/2024

  richiamata come precedente conforme che ha già affrontato la questione della necessità dell’autorizzazione regionale e della nullità dell’accordo

Massime di principio

• La preventiva autorizzazione dell’organo regionale, quando prevista come passaggio necessario per stipulare contratti o conferire incarichi che comportino nuove spese nel settore sanitario, costituisce condizione di validità dell’accordo e non mero adempimento interno o programmatico.
• La mancanza di un’espressa comminatoria di nullità non impedisce di qualificare nullo il negozio se la stipulazione avviene in violazione di una norma imperativa posta a tutela di interessi pubblici fondamentali.
• Per stabilire se una disposizione sia imperativa occorre guardare alla funzione sostanziale della norma e al bene giuridico protetto, non soltanto alla sua collocazione esterna rispetto alla disciplina del contratto.
• Quando il contratto è nullo per difetto di una precondizione legale di validità, non può essere fondato su di esso un credito risarcitorio per inadempimento del rapporto negoziale.
• Le censure che presuppongono la validità del contratto sono inammissibili o comunque non decisive se la ratio decidendi poggia sulla nullità originaria dell’accordo.
• In materia di contenimento della spesa sanitaria, l’autorizzazione preventiva resta necessaria anche per rapporti convenzionali e per incarichi riconducibili a nuove spese, salvo che la legge preveda una deroga espressa e comunque autorizzata.

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