Cassazione Civile, Ordinanza n. 07213/2023 del 13/03/2023

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva agito per accertare la non debenza di importi richiesti dall'ente locale, pari a complessivi euro 33.939,46, qualificati come somme forfettarie/oneri di ristoro per degrado del corpo stradale, sorveglianza e collaudo in relazione a scavi eseguiti per la posa di infrastrutture di telecomunicazione nel sottosuolo comunale. In primo grado la domanda era stata rigettata sul rilievo che le somme avessero natura di corrispettivo in un accordo sinallagmatico connesso al rilascio dell'autorizzazione. In appello la società aveva dedotto: illegittimità del regolamento e della determina rispetto all'art. 23 Cost.; infondatezza della pretesa perché non era stato segnalato alcun danno; irrilevanza dell'adesione alle condizioni imposte dall'ente perché resa solo per evitare ritardi o impedimenti e con riserva di ripetizione; non debenza delle somme dopo l'entrata in vigore della disciplina speciale sulle comunicazioni elettroniche, che a suo dire consentirebbe solo Cosap e Tosap. In cassazione la ricorrente ha riproposto, con due motivi, la violazione e falsa applicazione delle norme che vieterebbero prestazioni patrimoniali non previste dalla legge e la mancata considerazione della disciplina speciale sulle telecomunicazioni e sul codice della strada.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto applicabile il principio affermato dalle Sezioni Unite n. 9775/2022: nell'ipotesi di concessione temporanea di suolo pubblico con contestuale autorizzazione allo scavo, l'istanza del concessionario con espressa assunzione di obblighi regolamentari e il successivo rilascio del provvedimento integrano una convenzione accessiva alla concessione, validamente stipulata in forma scritta ad substantiam ex art. 17 r.d. 2440/1923. Di conseguenza, le somme forfettarie/oneri di ristoro previsti dal regolamento non sono una prestazione patrimoniale imposta in senso autoritativo ex art. 23 Cost., ma hanno natura negoziale e sinallagmatica. La disciplina speciale sulle comunicazioni elettroniche non esclude la possibilità di obbligazioni contrattuali assunte dall'operatore verso la pubblica amministrazione in connessione con gli scavi. Le spese sono state compensate integralmente per la sopravvenienza del contrasto giurisprudenziale poi composto dalle Sezioni Unite; è stato inoltre dato atto dell'obbligo del contributo unificato დამატivo.

Norme richiamate

• art. 23 Cost.

  invocato dal ricorrente come limite alle prestazioni patrimoniali imposte; la Corte esclude la sua violazione perché la pretesa deriva da un accordo negoziale e non da imposizione autoritativa

• art. 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  richiamato per affermare la necessità della forma scritta ad substantiam dei contratti con la P.A.; la convenzione accessiva alla concessione è validamente stipulata se conforme a tale forma

• artt. 16 e 17 r.d. 2440/1923

  richiamati nel motivo come norme violate; la decisione valorizza in particolare l'art. 17 per la validità della convenzione con l'ente pubblico

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  richiamato nel ricorso tra le norme asseritamente violate, ma non assume autonoma decisività nella ratio decidendi riportata

• art. 1418 c.c.

  invocato per sostenere la nullità delle clausole/pretese; la Corte esclude la nullità perché la pattuizione è riconducibile a un accordo valido

• art. 238 d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156

  richiamato dal ricorrente come disciplina previgente delle telecomunicazioni; la Corte afferma che la normativa speciale non impediva obbligazioni contrattuali verso la P.A.

• art. 10 L. 1 agosto 2002, n. 166

  richiamato nel ricorso come norma di settore poi trasfusa nel codice delle comunicazioni; la Corte non ne ricava un divieto di pattuizioni negoziali

• art. 10 d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198

  richiamato dal ricorso; la Corte lo considera nel quadro della disciplina speciale, ma non come ostacolo ad accordi negoziali

• artt. 25, 26 e 231, comma 3, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  richiamati per sostenere la specialità della disciplina stradale; la Corte non vi ravvisa un divieto di convenzioni accessorie con somme forfettarie

• art. 7 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  richiamato dalla corte territoriale per la potestà regolamentare dell'ente sull'utilizzazione del suolo pubblico e delle strade

• art. 2041 c.c.

  richiamato nel ricorso; non è la base della decisione, che qualifica la pretesa come negoziale e non come arricchimento senza causa

• art. 2043 c.c.

  richiamato nel ricorso; la Corte non fonda la decisione sulla responsabilità aquiliana

• art. 63 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  richiamato nel ricorso; non viene posto a base della ratio decidendi esposta

• art. 88 d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  interpretato insieme all'art. 93 nel senso che esclude indennità e canoni non stabiliti per legge, ma non vieta obbligazioni contrattuali assunte dall'operatore verso la P.A.

• art. 93 d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  si afferma che vieta alla P.A. di imporre canoni o oneri non stabiliti per legge, ma non impedisce la stipulazione di obbligazioni di carattere contrattuale con l'operatore

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  usato per dare atto dei presupposti del versamento dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto

Massime di principio

• Quando un privato richiede una concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo e accetta espressamente obblighi previsti dal regolamento dell'ente, il rapporto può integrare una convenzione accessiva alla concessione, non una prestazione patrimoniale imposta unilateralmente.
• Le somme forfettarie o gli oneri di ristoro previsti nel regolamento e richiamati nell'atto concessorio possono avere natura sinallagmatica e privatistica se collegati a obbligazioni assunte dal concessionario e al rilascio del titolo abilitativo.
• Il divieto per la pubblica amministrazione di imporre canoni o oneri non previsti dalla legge nel settore delle telecomunicazioni non esclude che l'operatore assuma validamente obblighi negoziali verso l'ente in connessione con gli scavi e la posa delle infrastrutture.
• Nei contratti con la pubblica amministrazione la forma scritta ad substantiam resta essenziale, ma può risultare integrata dall'istanza del privato, dall'accettazione delle condizioni regolamentari e dal provvedimento amministrativo che le richiama.
• In sede di legittimità non può essere chiesto un nuovo accertamento del contenuto dell'accordo di volontà compiuto dal giudice di merito, se la censura mira soltanto a contrapporre una diversa qualificazione giuridica priva di supporto decisivo.

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