Cassazione Civile, Ordinanza n. 05451/2023 del 22/02/2023

Esito

La controversia

La lite origina da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionata per il pagamento di emolumenti aggiuntivi previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e dall'accordo integrativo regionale, che la ASL aveva sospeso o ridotto invocando provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli derivanti dal piano di rientro. La Corte d'appello ha rigettato l'opposizione della ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. In cassazione la ASL ha proposto sette motivi: 1) violazione di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e dei principi civilistici richiamati, per negare la natura autoritativa degli atti regionali e commissariali; 2) errata affermazione che la riduzione della spesa richiedesse la modifica consensuale dell'accordo integrativo regionale; 3) erronea interpretazione dei provvedimenti di contenimento della spesa, ritenuti subordinati alla riapertura dei tavoli di concertazione; 4) violazione dell'art. 1326 c.c., sostenendo che l'esecuzione di prestazioni facoltative dopo la modifica delle condizioni remunerative implicasse accettazione tacita delle nuove condizioni; 5) violazione dell'accordo collettivo nazionale, assumendo che le prestazioni fossero volontarie, liberamente rinunciabili e quindi remunerate solo in via incentivante; 6) violazione dell'art. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001, per la pretesa inapplicabilità della disciplina contrattuale integrativa che generi costi non compatibili con i vincoli di bilancio; 7) violazione della l. 2248/1865 all. E, per avere la Corte d'appello disapplicato atti che la ASL considerava espressione di potere autoritativo e non meri antecedenti logici. La Corte di cassazione ha ritenuto tutti i motivi infondati, richiamando una serie di precedenti conformi.

La decisione

La Corte ha ritenuto che il rapporto convenzionale tra ASL e medici di medicina generale, quanto agli aspetti economici, sia disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi a pena di nullità. Ha escluso che i vincoli di contenimento della spesa sanitaria autorizzino la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede collettiva, affermando che le esigenze di rientro devono essere perseguite attraverso le procedure di negoziazione e nel rispetto delle rispettive competenze contrattuali. Ha inoltre escluso che la condotta della ASL potesse essere qualificata come esercizio di potere autoritativo o che trovassero applicazione gli artt. 4 e 5 dell'allegato E della l. 2248/1865, trattandosi di rapporto privatistico/paritetico. Ne è derivato il rigetto del ricorso e la condanna della ASL alle spese, oltre alla dichiarazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2002

  richiamati dalla ricorrente per sostenere l'efficacia derogatoria degli atti di contenimento della spesa, ma la Corte esclude che valgano a consentire la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali

• art. 6 dell'Intesa Stato/Regione del 23.3.2005

  invocato dalla ASL a sostegno del contenimento della spesa; non ritenuto idoneo a fondare una modifica unilaterale dei compensi

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  richiamato dalla ricorrente nel quadro dei vincoli di spesa, ma non considerato fonte di un potere autoritativo di riduzione

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  richiamato per il piano di rientro, ma ritenuto non idoneo a derogare la disciplina convenzionale

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato come criterio interpretativo, ma la Corte privilegia la lettura sistematica che preserva il ruolo della contrattazione collettiva

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente per sostenere la validità/efficacia delle modifiche e l'integrazione del contratto; la Corte esclude che possano legittimare la modifica unilaterale delle pattuizioni collettive

• art. 1326 c.c.

  la Corte esclude che l'esecuzione di prestazioni facoltative dopo la riduzione unilaterale dei compensi integri accettazione tacita di nuove condizioni contrattuali

• accordo collettivo nazionale del 23.3.2005

  regola il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale; le sue previsioni economiche vincolano i rapporti individuali

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  "le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti"

  esclude che l'amministrazione possa sottrarsi unilateralmente agli obblighi assunti con la contrattazione collettiva; la nullità rilevante è quella genetica delle clausole integrative contrastanti con i vincoli normativi

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per affermare che la nullità colpisce le clausole integrative in contrasto con il contratto nazionale o con i vincoli di programmazione, non già per consentire una riduzione unilaterale successiva

• art. 40, comma 3 quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  richiamato nella versione modificata dal d.lgs. n. 150/2009; conferma che il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto

• art. 40, commi 3 bis e 3 ter, d.lgs. n. 165/2001

  indicano un potere unilaterale solo provvisorio e all'esito del mancato accordo, senza attribuire potestà autoritativa e solo nell'ambito di competenza della contrattazione

• art. 48 L. n. 833/1978

  richiamato come base del principio di conformazione delle convenzioni agli accordi collettivi nazionali

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  richiamato per affermare che gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono disciplinati dagli accordi collettivi, non da interventi unilaterali della singola ASL

• artt. 4 e 5 L. n. 2248/1865 all. E

  escludono il sindacato disapplicativo nei confronti dell'atto contestato, perché l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa

• art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/2002

  richiamato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato in caso di ricorso respinto

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  utilizzato per rinviare alla motivazione di precedenti conformi

• art. 380 bis c.p.c.

  richiamato per la trattazione camerale non partecipata

• art. 52 L. n. 289/2002

  richiamato in relazione al rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001, ma senza effetti nel senso sostenuto dalla ricorrente

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medici di medicina generale, la disciplina economica è rimessa alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il contratto individuale deve conformarvisi a pena di nullità delle clausole difformi.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rientro dai disavanzi non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione, dovendo gli obiettivi di contenimento essere perseguiti mediante gli strumenti e le procedure negoziali previste dall'ordinamento.
• Un atto con cui la ASL riduce unilateralmente il corrispettivo pattuito non ha natura autoritativa, ma si colloca su un piano paritetico e va trattato come inadempimento di un'obbligazione privatistica.
• L'esecuzione di prestazioni facoltative o aggiuntive non vale, da sola, ad accettare una modifica unilaterale delle condizioni remunerative quando tali condizioni sono già fissate dalla contrattazione collettiva competente.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 non consente un generale potere unilaterale di rimodulazione dei compensi contrattuali: la nullità rilevante è quella genetica delle clausole incompatibili con i vincoli normativi, mentre il potere unilaterale è eccezionale, provvisorio e comunque confinato alla sfera di competenza della contrattazione interessata.

Come è indicizzato