Sentenza del 14/02/2025 n. 3777 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego di rimborso dell’imposta regionale sulla benzina per autotrazione (IRBA). La CTP di Napoli aveva respinto il ricorso; la CGT di secondo grado della Campania aveva accolto l’appello, ritenendo l’IRBA incompatibile con la direttiva 2008/118/CE per mancanza di una finalità specifica e riconoscendo il rimborso in assenza di prova, a carico dell’Amministrazione, della traslazione del tributo sul consumatore. La Regione ha proposto tre motivi: omessa pronuncia sulla necessità che la società provasse di aver sopportato il costo; violazione delle regole sull’onere della prova e sull’obbligo di comunicare la richiesta di rimborso anche all’Agenzia delle entrate; erronea valutazione dell’incompatibilità europea dell’IRBA, sostenendo che il gettito fosse destinato a finalità sanitarie e ambientali specifiche. La Cassazione ha esaminato preliminarmente la legittimazione passiva della Regione e ha concluso che essa non è il soggetto legittimato a resistere alla domanda di rimborso: l’IRBA è un tributo proprio derivato di natura erariale, la cui gestione e riscossione erano affidate agli organi statali. Le censure della Regione sulla traslazione del tributo e sulla finalità dell’imposta non hanno quindi determinato l’esito; è stata inoltre assorbita l’eccezione sulla mancata comunicazione all’Agenzia delle entrate.

La decisione

La Corte di cassazione, con decisione del 14 gennaio 2025 depositata il 14 febbraio 2025, ha cassato senza rinvio la sentenza della CGT di secondo grado della Campania e ha dichiarato inammissibile il ricorso originario della società. La ragione decisiva è la carenza di legittimazione passiva della Regione Campania: per le controversie di rimborso dell’IRBA è legittimata in via esclusiva l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, data la natura erariale del prelievo e il ruolo statale nella sua gestione. Non è stata quindi confermata nel merito la decisione favorevole alla società; la domanda di rimborso proposta contro la Regione non può proseguire. L’eccezione relativa alla comunicazione dell’istanza all’Agenzia delle entrate è rimasta assorbita. Le spese dei giudizi di merito e di cassazione sono state interamente compensate tra le parti.

Norme richiamate

• Art. 3, comma 13, della legge n. 549 del 1995

  Spetta, dunque, riconoscersi la legittimazione passiva esclusiva dell'Agenzia delle dogane nell'azione di rimborso dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione incassata dalle Regioni, stante la natura erariale del prelievo previsto dal legislatore statale al solo fine di sostituire le fonti di finanziamento degli enti territoriali.

  La disciplina statale che attribuisce agli uffici finanziari l’accertamento e la liquidazione dell’IRBA e rinvia alle regole delle accise per il contenzioso fonda la legittimazione passiva esclusiva dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli nelle cause di rimborso. La destinazione del gettito alle Regioni non basta a rendere queste ultime legittimate.

• Art. 29, comma 2, della legge n. 428 del 1990

  L'imposta è, dunque, dovuta al momento della fornitura della benzina al consumatore finale e il fornitore, in caso di pagamento indebito, è l'unico soggetto legittimato a presentare istanza di rimborso all'Amministrazione finanziaria ai sensi dell' art. 29 , comma 2, della legge n. 428 del 1990.

  Il fornitore che ha versato il tributo indebito è il soggetto che può chiedere il rimborso all’Amministrazione finanziaria. La pronuncia distingue però la titolarità della richiesta da quella del soggetto legittimato a resistere in giudizio: per l’IRBA, la legittimazione passiva è dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

• Art. 1, paragrafo 2, della direttiva 2008/118/CE

  Alla luce di quanto esposto, dunque, deve ritenersi che, conformemente a quanto affermato dai giudici unionali, la legge regionale n. 28 del 2003 non ha previsto una "finalità specifica" ai sensi dell'art. 1, par. 2, della direttiva 2008/118/CE, dovendosi considerare che il finanziamento di un fondo del bilancio regionale avente come scopi il rafforzamento patrimoniale delle Aziende sanitarie locali e l'incremento del capitale di una società destinata a sviluppare programmi per la gestione del debito sanitario regionale rappresenti una finalità di bilancio.

  Un’imposta indiretta aggiuntiva sui prodotti sottoposti ad accisa è ammessa solo se risponde a una finalità specifica, distinta dal generico finanziamento del bilancio, e rispetta le condizioni previste per le accise o l’IVA. Il finanziamento generale delle aziende sanitarie o del debito sanitario non crea, da solo, un nesso specifico con il consumo di carburante.

• Art. 1, comma 628, della legge n. 178 del 2020

  Sicché, per le stesse ragioni ostative già evidenziate dalla CGUE nella pronuncia menzionata, il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna che vorrebbe mantenere al tributo soppresso una residuale efficacia impositiva per il passato, cioè in rapporto alle obbligazioni insorte prima della soppressione stessa.

  La clausola che fa salvi gli effetti delle obbligazioni tributarie già insorte non può conservare efficacia per un tributo incompatibile con il diritto dell’Unione. In base alla motivazione, la norma interna va disapplicata anche per le annualità anteriori alla soppressione dell’IRBA.

• Art. 112 c.p.c.

  La Regione ha invocato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per denunciare l’omessa decisione sulla prova dell’incidenza economica del tributo. La Corte non ha accolto tale censura nel merito, perché ha dichiarato inammissibile il ricorso originario per difetto di legittimazione passiva della Regione.

• Art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 546 del 1992

  Richiamato dalla Regione insieme all’art. 112 c.p.c. a sostegno della censura di omessa pronuncia. La Corte non ha deciso tale censura nel merito, poiché l’esito è stato determinato dalla carenza di legittimazione passiva della Regione.

• Art. 7 del D.Lgs. n. 546 del 1992

  La Regione ne ha dedotto la violazione in relazione all’onere di provare l’effettiva incidenza economica dell’IRBA. La Corte non ha risolto la questione probatoria, essendo decisivo il difetto di legittimazione passiva della Regione.

• Art. 18, comma 1, lettera e), del D.Lgs. n. 546 del 1992

  È stato invocato dalla Regione nei motivi relativi alla prova e all’ammissibilità del ricorso introduttivo. La decisione non ne ha tratto una statuizione autonoma: il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile perché rivolto contro un soggetto privo di legittimazione passiva.

• Art. 2697 c.c.

  La Regione sosteneva che spettasse alla contribuente dimostrare di aver sopportato il costo dell’imposta senza traslarla. La Cassazione non ha deciso questa ripartizione dell’onere probatorio nel merito, poiché ha definito la causa sulla legittimazione passiva.

• Art. 17 del D.Lgs. n. 398 del 1990

  La disposizione attribuiva alle Regioni la facoltà di istituire l’IRBA, poi soppressa dal legislatore statale. La sentenza inquadra il tributo, nonostante la sua istituzione regionale, come tributo proprio derivato di natura erariale, rilevante per individuare il soggetto legittimato nella controversia di rimborso.

• Art. 3 della legge regionale Campania n. 28 del 2003

  La legge regionale disciplinava il prelievo a carico del concessionario e del titolare dell’autorizzazione dell’impianto (secondo le successive modifiche). La destinazione del gettito al fondo regionale e alle aziende sanitarie non costituisce, secondo la Corte, una finalità specifica ai sensi della direttiva 2008/118/CE; il gettito aveva una funzione generale di bilancio.

• Art. 1 della legge n. 158 del 1990

  La disposizione riconosce l’autonomia finanziaria regionale e costituisce il quadro normativo originario per l’istituzione dell’IRBA. La sentenza la considera nel ricostruire la natura del tributo, che rimane derivata e non diventa un tributo regionale autonomo.

• Art. 6 della legge n. 158 del 1990

  La delega collegava la facoltà di introdurre l’IRBA all’ampliamento dell’autonomia impositiva regionale. La Corte la richiama per ricostruire il fondamento del tributo, senza attribuire alle Regioni un ruolo tale da spostare su di esse la legittimazione passiva nei rimborsi.

• Art. 7, comma 1, lettera b), n. 1, della legge n. 42 del 2009

  La disposizione definisce i tributi propri derivati come tributi istituiti e regolati da leggi statali il cui gettito è attribuito alle Regioni. La sentenza colloca l’IRBA in questa categoria, a sostegno della sua natura erariale.

• Art. 8 del D.Lgs. n. 68 del 2011

  La classificazione dei tributi regionali prevista dalla norma permette di distinguere i tributi propri autonomi da quelli derivati. L’IRBA è ricondotta ai tributi propri derivati, e non a quelli autonomi istituiti e disciplinati dalle Regioni.

• Art. 119, secondo comma, della Costituzione

  La sentenza lo richiama quale riferimento costituzionale per l’autonomia finanziaria regionale. In questo quadro, l’IRBA è qualificata come prelievo statale destinato ad attribuire risorse agli enti territoriali, non come tributo autonomamente regolato dalla Regione.

Massime di principio

• Nelle controversie di rimborso dell’IRBA, la Regione che ha ricevuto il gettito non è il soggetto legittimato a resistere: la legittimazione passiva spetta in via esclusiva all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in ragione della natura erariale del prelievo e della gestione statale delle procedure di accertamento, riscossione e contenzioso.
• La legittimazione processuale è una questione rilevabile d’ufficio e il fatto che il giudice di merito abbia deciso la causa non forma, da solo, un giudicato implicito su di essa se la questione non è stata discussa tra le parti.
• Per essere compatibile con la direttiva 2008/118/CE, un’imposta indiretta aggiuntiva sui prodotti soggetti ad accisa deve avere una finalità specifica, non limitata al finanziamento generale del bilancio. La destinazione a spese sanitarie generali o al rafforzamento finanziario di enti pubblici non basta senza un nesso diretto e predeterminato con gli effetti del consumo del prodotto tassato.
• Quando un tributo è incompatibile con il diritto dell’Unione, una clausola nazionale che ne salvi gli effetti per obbligazioni anteriori all’abrogazione non può essere applicata nella misura in cui manterrebbe la pretesa tributaria incompatibile.
• Le questioni sull’effettiva traslazione economica dell’imposta e sull’onere della prova non determinano l’esito di una domanda di rimborso proposta contro un ente privo di legittimazione passiva: occorre prima individuare e convenire il soggetto legittimato.