Sentenza del 14/02/2025 n. 3774 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

E. S.p.A. aveva chiesto il rimborso dell’IRBA versata per le annualità 2019 e 2020; la CTP di Napoli aveva respinto il ricorso contro il diniego di rimborso, mentre la CGT di secondo grado della Campania aveva accolto l’appello, ritenendo l’imposta incompatibile con la direttiva 2008/118/CE per mancanza di una finalità specifica. La Regione ha proposto tre motivi: omessa pronuncia sull’eccezione che la contribuente dovesse provare di aver sopportato il costo dell’imposta senza traslarlo su altri; violazione delle regole sull’onere della prova e sull’obbligo di comunicare la richiesta di rimborso all’Agenzia delle entrate; erronea valutazione dell’incompatibilità europea dell’IRBA, sostenendo che il gettito fosse destinato a finalità specifiche di tutela della salute e dell’ambiente. La Cassazione ha esaminato d’ufficio la legittimazione passiva della Regione e ha stabilito che, per la natura erariale derivata del tributo e per le competenze di gestione e accertamento attribuite all’Agenzia delle dogane, la legittimata passiva esclusiva nelle controversie di rimborso è l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

La decisione

La Corte di cassazione, con decisione del 14 gennaio 2025 depositata il 14 febbraio 2025, ha cassato senza rinvio la sentenza della CGT di secondo grado della Campania e ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo di E. S.p.A., perché proposto contro la Regione, priva di legittimazione passiva: il giudizio di rimborso avrebbe dovuto essere rivolto contro l’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Le censure regionali sull’onere della prova e sulla compatibilità dell’IRBA non sono state decise autonomamente, essendo assorbite dall’esito processuale. La Corte ha comunque ribadito che l’IRBA campana non aveva una finalità specifica ai sensi della direttiva 2008/118/CE: la destinazione del gettito a un fondo regionale e a spese sanitarie generali non instaurava un nesso diretto con la riduzione degli impatti ambientali o sanitari del consumo di carburante. Le spese dei giudizi di merito sono state interamente compensate; nulla è stato disposto sulle spese di cassazione, poiché la società è rimasta intimata.

Norme richiamate

• Art. 1, paragrafo 2, direttiva 2008/118/CE

  Le due condizioni, che mirano ad evitare che le imposizioni indirette supplementari ostacolino indebitamente gli scambi, hanno carattere cumulativo e, per quanto attiene alla prima di dette condizioni, dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia emerge che una finalità specifica ai sensi della disposizione di cui trattasi è una finalità che non sia puramente di bilancio.

  Un’imposta indiretta aggiuntiva sui prodotti sottoposti ad accisa è ammessa solo se rispetta entrambe le condizioni previste dalla direttiva; la finalità specifica deve essere distinta dal generico finanziamento del bilancio. Occorre un collegamento effettivo tra il prelievo e la finalità perseguita, ad esempio tramite destinazione vincolata del gettito o una struttura dell’imposta diretta a disincentivare consumi dannosi.

• Art. 3, comma 13, legge n. 549 del 1995

  Sul piano giuridico, l'affermazione della legittimazione passiva dell'Agenzia delle dogane, in ragione della natura erariale di prelievi normati dal legislatore statale al fine di sostituire le fonti di finanziamento degli enti periferici, tiene specificamente conto del dato normativo (e, segnatamente, dell'art. 3, comma 13, della legge n. 549 del 1995, secondo il quale gli uffici tecnici di finanza effettuano l'accertamento e la liquidazione dell'imposta regionale sulla base di dichiarazioni annuali presentate, con le modalità stabilite dal Ministero delle finanze, dai soggetti obbligati al versamento dell'imposta).

  La disciplina statale attribuisce agli uffici finanziari competenze di accertamento e liquidazione e richiama, per il contenzioso e gli aspetti non regolati, la disciplina delle accise. In base a tale assetto, la Regione non è la controparte legittimata nella domanda giudiziale di rimborso dell’IRBA.

• Art. 29, comma 2, legge n. 428 del 1990

  L'imposta è, dunque, dovuta al momento della fornitura della benzina al consumatore finale e il fornitore, in caso di pagamento indebito, è l'unico soggetto legittimato a presentare istanza di rimborso all'Amministrazione finanziaria ai sensi dell'art. 29, comma 2, della legge n. 428 del 1990.

  Nel sistema dell’IRBA il fornitore che ha effettuato il versamento è il soggetto legittimato a chiedere il rimborso all’Amministrazione finanziaria. La legittimazione del richiedente non comporta però che la Regione destinataria del gettito sia il soggetto passivamente legittimato in giudizio: la decisione individua tale soggetto nell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

• Art. 1, comma 628, legge n. 178 del 2020

  Sicché, per le stesse ragioni ostative già evidenziate dalla CGUE nella pronuncia menzionata, il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna che vorrebbe mantenere al tributo soppresso una residuale efficacia impositiva per il passato, cioè in rapporto alle obbligazioni insorte prima della soppressione stessa.

  La clausola che fa salvi gli effetti delle obbligazioni tributarie già insorte non può mantenere l’efficacia di un’imposta incompatibile con il diritto dell’Unione. La Cassazione ribadisce quindi, sul merito sostanziale, che l’IRBA non era dovuta neppure per le annualità anteriori alla sua soppressione, pur dichiarando inammissibile la domanda concreta per essere stata proposta contro il soggetto sbagliato.

• Art. 112 cod. proc. civ.

  La Regione aveva invocato la norma per lamentare l’omessa pronuncia sull’eccezione relativa alla prova della mancata traslazione dell’onere economico. La Corte non ha deciso nel merito questa censura, poiché ha rilevato d’ufficio il difetto di legittimazione passiva della Regione e ha dichiarato inammissibile il ricorso originario.

• Art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 546 del 1992

  La norma è stata richiamata dalla Regione insieme all’art. 112 cod. proc. civ. a fondamento della censura di omessa pronuncia; la Corte non ha risolto tale censura nel merito, per l’assorbente difetto di legittimazione passiva della Regione.

• Artt. 7 e 18, comma 1, lettera e), D.Lgs. n. 546 del 1992

  La Regione li ha invocati per contestare la ripartizione dell’onere probatorio e il diritto al rimborso. La Corte non ha deciso tali questioni, assorbite dalla declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo per erronea individuazione del resistente.

• Art. 2697 cod. civ.

  La Regione sosteneva che spettasse alla contribuente provare di avere sopportato definitivamente il costo dell’IRBA senza trasferirlo a terzi. La Corte non si è pronunciata su tale questione probatoria, perché ha definito la controversia sulla legittimazione passiva.

• Art. 29, comma 4, legge n. 428 del 1990

  La Regione aveva eccepito l’inammissibilità della domanda per omessa comunicazione dell’istanza all’Agenzia delle entrate. L’eccezione è stata dichiarata assorbita e la Corte ha precisato che in cassazione non possono essere introdotte nuove questioni di diritto che richiedano accertamenti di fatto non compiuti nei gradi di merito.

• Art. 1, comma 3, legge regionale Campania n. 28 del 2003

  Alla luce di quanto esposto, dunque, deve ritenersi che, conformemente a quanto affermato dai giudici unionali, la legge regionale n. 28 del 2003 non ha previsto una "finalità specifica" ai sensi dell'art. 1, par. 2, della direttiva 2008/118/CE, dovendosi considerare che il finanziamento di un fondo del bilancio regionale avente come scopi il rafforzamento patrimoniale delle Aziende sanitarie locali e l'incremento del capitale di una società destinata a sviluppare programmi per la gestione del debito sanitario regionale rappresenti una finalità di bilancio.

  La destinazione del gettito a un fondo regionale per il rafforzamento patrimoniale delle aziende sanitarie e per la gestione del debito sanitario è una finalità di bilancio, non una finalità specifica ai sensi della direttiva. Mancava un vincolo diretto del gettito a interventi legati agli effetti ambientali o sanitari del consumo di carburante.

• Art. 54, comma 1, legge regionale Campania n. 5 del 2021

  La disposizione ha soppresso l’IRBA in Campania a decorrere dal periodo d’imposta 2021, facendo salvi gli effetti delle obbligazioni già insorte. La Corte ha ritenuto che tale salvaguardia non possa conservare l’efficacia di un tributo incompatibile con il diritto dell’Unione.

Massime di principio

• Nelle controversie di rimborso di tributi la legittimazione passiva va individuata guardando a chi la legge attribuisce le funzioni di accertamento, liquidazione, riscossione e gestione del contenzioso; il fatto che il gettito sia destinato a un ente territoriale non basta, da solo, a rendere quell’ente il corretto resistente.
• La legittimazione processuale può essere esaminata d’ufficio anche in cassazione: il fatto che il giudice di merito abbia deciso la causa non crea un giudicato implicito su una questione di legittimazione che non sia stata discussa tra le parti.
• Quando una domanda di rimborso è proposta contro un soggetto privo di legittimazione passiva, il ricorso introduttivo può essere dichiarato inammissibile senza che il giudice debba decidere le questioni sostanziali o probatorie relative al rimborso.
• Per giustificare un’imposta indiretta aggiuntiva su prodotti soggetti ad accisa, una generica esigenza di finanziare il bilancio, anche sanitario, non costituisce una finalità specifica: occorre un nesso diretto tra il gettito e la finalità non fiscale perseguita, oppure una struttura impositiva concretamente idonea a scoraggiare i consumi dannosi.
• Una norma nazionale o regionale che fa salve obbligazioni tributarie pregresse non può conservare l’efficacia di un prelievo incompatibile con il diritto dell’Unione; il giudice nazionale deve disapplicare la previsione interna incompatibile.
• Le questioni nuove in cassazione che richiedono accertamenti di fatto non compiuti nei gradi precedenti non possono essere introdotte per la prima volta in quella sede, neppure se prospettate come rilevabili d’ufficio.