Cassazione Civile, Ordinanza n. 04695/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato di medicina generale aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento di somme relative alla partecipazione ai Nuclei di Cure primarie e agli accessi domiciliari integrati previsti dall'art. 53 dell'Accordo collettivo nazionale della medicina generale 2006/2009. L'ASL aveva proposto opposizione e poi appello, sostenendo che il mancato pagamento fosse giustificato dal piano di rientro della spesa sanitaria della Regione Abruzzo, dalla natura facoltativa e volontaria delle prestazioni e dalla necessità di contenere i costi; in cassazione ha dedotto, con sette motivi, la violazione di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria, l'asserita efficacia autoritativa delle delibere regionali e commissariali, la possibilità di desumere un nuovo accordo dal comportamento concludente del medico, la qualificazione delle prestazioni come meramente incentivanti, la rilevanza dei vincoli di bilancio e l'inapplicabilità della disapplicazione di atti amministrativi in presenza di una P.A.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondati tutti i motivi. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per gli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i rapporti individuali devono conformarsi; le norme sul rientro dai disavanzi sanitari non attribuiscono a Regioni e ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti. Ha inoltre escluso che il comportamento del medico integrasse un nuovo accordo non scritto idoneo a sostituire la disciplina collettiva, ha respinto le censure sulla natura delle prestazioni e sui vincoli di bilancio, e ha chiarito che l'atto unilaterale di riduzione del compenso non è atto autoritativo, ma comportamento privatistico assimilabile all'inadempimento del debitore. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna dell'ASL alle spese e dichiarazione della sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 53 dell'Accordo collettivo nazionale della Medicina generale 2006/2009

  individua le prestazioni oggetto della pretesa economica del medico convenzionato.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  disciplina la procedura di ripianamento dei disavanzi di gestione e l'obbligo regionale di adottare provvedimenti per l'equilibrio economico-finanziario, ma non attribuisce il potere di derogare unilateralmente agli accordi collettivi.

• art. 6 dell'intesa Stato-Regione del 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente a sostegno del potere di contenimento della spesa, ma non ritenuto idoneo a superare la disciplina pattizia del rapporto convenzionale.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  invocato nel quadro del contenimento della spesa sanitaria, senza che ne derivi un potere unilaterale di modifica dei compensi.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  le determinazioni dei programmi operativi possono incidere sui provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, ma non sugli accordi negoziali derivanti dalla contrattazione regionale.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato dalla ricorrente nell'interpretazione sistematica, senza esito favorevole alla tesi del potere unilaterale di riduzione dei compensi.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente per sostenere l'inserzione automatica e la caducazione/modifica della disciplina contrattuale, ma la Corte esclude la possibilità di sostituzione unilaterale degli accordi collettivi.

• Deliberazione del Commissario ad acta n. 27 del 2011

  non conferisce, secondo la Corte, un potere di mantenere unilateralmente i provvedimenti di contenimento della spesa fino a nuovi accordi regionali.

• art. 1326 c.c.

  la prosecuzione delle prestazioni non integra, di per sé, un nuovo accordo; comunque l'eventuale accordo dovrebbe risultare per iscritto e non può sostituire la precedente contrattazione collettiva più favorevole.

• art. 1 della L. 421/1992

  norma di base del sistema contrattuale richiamata unitamente alla disciplina collettiva dei medici di medicina generale.

• art. 8 del d.lgs. 502/1992

  conferma il ruolo centrale degli accordi collettivi per la disciplina dei rapporti convenzionali con i medici.

• d.lgs. 517/1993

  richiamato come modifica della disciplina dei rapporti convenzionali dei medici.

• art. 5 dell'Accordo integrativo regionale Abruzzo

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura incentivante delle prestazioni e i tagli di spesa, ma non idoneo a legittimare una riduzione unilaterale del compenso.

• artt. 40 e 40 bis del d.lgs. 165/2001

  invocati sul vincolo di compatibilità economica dei contratti integrativi, ma irrilevanti perché la Corte esclude a monte il potere dell'ASL di modificare unilateralmente la contrattazione collettiva.

• legge n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  il richiamo alla disapplicazione degli atti amministrativi è ritenuto non pertinente, poiché l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà pubblica ma di un rapporto privatistico.

• art. 91 c.p.c.

  applicato per la condanna della parte soccombente alla rifusione delle spese di lite.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 115/2002

  applicato per affermare la sussistenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; gli atti individuali o aziendali devono conformarvisi e non possono derogare in peius alla disciplina pattizia.
• Le norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria non attribuiscono a Regioni o ASL un potere generale di modifica unilaterale dei compensi dovuti ai professionisti convenzionati, salvo il rispetto delle procedure di contrattazione collettiva previste dall'ordinamento.
• Quando la pubblica amministrazione opera in un rapporto convenzionale privatistico con il professionista, non esercita un potere autoritativo: un atto di riduzione del compenso va valutato come inadempimento di una obbligazione contrattuale, non come provvedimento amministrativo.
• La prosecuzione della prestazione da parte del professionista non basta, da sola, a fondare un nuovo accordo derogatorio della disciplina vigente, specie se manca la forma scritta richiesta dal contesto negoziale.
• I vincoli di bilancio e gli strumenti di programmazione economica non possono essere invocati per neutralizzare obbligazioni già assunte sulla base della contrattazione collettiva, se la legge non prevede espressamente tale potere derogatorio.

Come è indicizzato