Parere n. 625/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente impugna la deliberazione regionale n. 500/2024, deducendone l’illegittimità derivata dall’art. 6, comma 2, della legge regionale Liguria n. 15/2020, che consente l’esercizio dell’attività funebre esclusivamente a ditte individuali o società di persone o di capitali, escludendo ogni altra organizzazione pubblica o privata. Chiede, in via incidentale, la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità dell’art. 6, comma 2, per violazione degli artt. 3, 11, 41 e 117 Cost., nonché dei principi e delle disposizioni dell’ordinamento dell’Unione europea in materia di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi, proporzionalità, concorrenza e libertà d’impresa. La ricorrente sostiene che l’esclusione delle ASP e degli enti non lucrativi sarebbe discriminatoria e non giustificata, anche perché l’attività funebre sarebbe esercitata con criteri imprenditoriali e i relativi ricavi sarebbero destinati alle finalità istituzionali. Deduce inoltre l’illegittimità derivata della deliberazione regionale, che non consentirebbe alle ASP di ottenere l’iscrizione nel registro regionale e di proseguire direttamente l’attività. Il Ministero riferente e la Regione Liguria sostengono invece che la disciplina persegua finalità pro-concorrenziali, evitando vantaggi fiscali o competitivi indebiti degli enti non lucrativi e imponendo la separazione rispetto alle attività pubbliche; richiamano inoltre la possibilità di svolgere l’attività mediante società distinta, con separazione giuridica, contabile e organizzativa. La Sezione ha ritenuto necessario acquisire elementi sull’effettiva lesività dell’atto, sulla prosecuzione dell’attività, sull’oggetto statutario e sulla prevalenza o strumentalità dell’attività funebre rispetto alle finalità istituzionali.

Il parere

Il Consiglio di Stato non ha definito il ricorso né in rito né nel merito. Ha rilevato che la decisione richiede ulteriori accertamenti, anche ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione della deliberazione n. 500/2024 e della verifica della sua effettiva, immediata e concreta lesività, considerato che la ricorrente ha dichiarato di esercitare ancora l’attività funebre al momento della proposizione del ricorso. La Sezione ha inoltre richiamato il quadro del Codice del Terzo settore, osservando che le ASP possono svolgere attività di interesse generale e, per gli ETS, attività commerciali diverse da quelle di interesse generale solo se secondarie e strumentali, mentre l’attività prevalentemente commerciale comporta gli ulteriori obblighi previsti dalla disciplina civilistica e del Terzo settore. Sono stati richiesti: l’indicazione di eventuali provvedimenti di diniego alla prosecuzione dell’attività e la conferma della sua attuale prosecuzione; copia dello statuto e dell’atto costitutivo, per verificare la previsione dell’attività e la sua qualificazione commerciale o non commerciale; copia dei bilanci dell’ultimo esercizio, con evidenziazione dei ricavi derivanti dall’attività funebre e della loro incidenza sul bilancio complessivo, al fine di stabilire se l’attività sia principale oppure sussidiaria e strumentale. È stato inoltre chiesto all’amministrazione di chiarire le ragioni per cui la disciplina regionale non violerebbe l’art. 3 Cost., con particolare riguardo alla distinzione tra enti lucrativi e non lucrativi. Tali elementi sono stati ritenuti rilevanti anche per valutare la questione di legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente. Il parere è stato quindi sospeso e la trattazione rinviata a una successiva adunanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 1199/1971

  È la disposizione in base alla quale il ricorso straordinario è stato direttamente proposto al Presidente della Repubblica.

• art. 6, comma 2, legge regionale Liguria n. 15/2020

  L’attività funebre è consentita unicamente a ditte individuali o società di persone o di capitali

  La norma regionale limita l’esercizio dell’attività funebre agli imprenditori commerciali individuali o organizzati in forma societaria ed esclude ogni altro tipo di organizzazione pubblica e privata.

• art. 6, comma 3, d.lgs. 207/2001

  È richiamato quale base normativa della possibilità per le ASP di costituire società o fondazioni di diritto privato per lo svolgimento di attività strumentali a quelle istituzionali e per la gestione del patrimonio.

• art. 5 d.lgs. 117/2017

  Individua le attività di interesse generale esercitabili dagli enti del Terzo settore, comprese attività sociali e sociosanitarie; la Sezione ne richiama la possibile rilevanza per i servizi alla persona.

• art. 6 d.lgs. 117/2017

  Consente agli ETS lo svolgimento di attività diverse da quelle di interesse generale solo se secondarie e strumentali, nei limiti stabiliti dalla normativa attuativa.

• art. 13 d.lgs. 117/2017

  È richiamato in relazione agli obblighi contabili degli ETS che svolgano principalmente attività commerciale, con riferimento anche all’art. 2214 c.c.

• art. 40 d.lgs. 117/2017

  È richiamato per il rinvio alla disciplina dell’impresa sociale di cui al d.lgs. 112/2017 e per gli obblighi di iscrizione nel registro delle imprese nei casi indicati.

• art. 117, commi 1, 2, lettera e), e 3, Cost.

  La questione coinvolge il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo, la competenza statale in materia di tutela della concorrenza e la competenza concorrente regionale in materia di igiene pubblica e tutela della salute.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  È invocato dalla ricorrente con riguardo ai requisiti dei regimi autorizzatori, alla non discriminazione e alla proporzionalità delle restrizioni all’accesso alle attività di servizi.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Sono richiamati in relazione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.

• artt. 3, 4 e 5 TUE

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione ai principi dell’ordinamento dell’Unione, inclusi sussidiarietà e proporzionalità.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Sono invocati in relazione alla libertà d’impresa e alla tutela della proprietà.

• art. 3 D.L. 138/2011

  È richiamato tra le disposizioni nazionali in materia di liberalizzazione.

• art. 34 D.L. 201/2011

  È richiamato tra le disposizioni nazionali in materia di liberalizzazione.

• art. 1 D.L. 1/2012

  È richiamato tra le disposizioni nazionali in materia di liberalizzazione.

• art. 6, comma 3, legge regionale Liguria n. 33/2014

  È richiamato dalla ricorrente quale disposizione che consentirebbe alle ASP di svolgere attività strumentali anche mediante società o associazioni temporanee di scopo.

• art. 115 r.d. 773/1931

  È richiamato dalla legge regionale per qualificare il disbrigo delle pratiche amministrative funebri come attività di agenzia d’affari.

• d.P.R. 285/1990

  È indicato quale principale disciplina statale vigente in materia di polizia mortuaria, in assenza di una normativa nazionale uniforme più recente.

• Corte costituzionale, sentenza n. 62/2025

  È richiamata dalla Regione come pronuncia che ha dichiarato incostituzionale un limite all’esercizio dell’attività funebre previsto dalla legislazione calabrese.

• Corte di giustizia, 27 febbraio 2003, causa C-373/00, Bestattung Wien

  È richiamata per il riconoscimento di un ampio margine di discrezionalità agli Stati nell’introdurre restrizioni all’attività funeraria, nel rispetto delle libertà fondamentali, della sussidiarietà e della proporzionalità.

• Consiglio di Stato, sentenza n. 7950/2006

  È richiamata per la qualificazione dell’attività funebre come attività commerciale.

• Consiglio di Stato, sentenza n. 4593/2015

  È richiamata per l’affermazione secondo cui la tutela del consumatore e dell’utente di servizi con esigenze igienico-sanitarie e di pubblica sicurezza può giustificare restrizioni alla libertà di iniziativa economica.

• Corte costituzionale, sentenza n. 98/2013

  È richiamata per il principio secondo cui la tutela della concorrenza può comprendere limiti alla liberalizzazione delle attività economiche quando giustificati da motivi di interesse generale e rispettosi di non discriminazione e proporzionalità.

• Corte costituzionale, sentenza n. 245/2013

  È richiamata insieme alla sentenza n. 98/2013 per i limiti alla libertà economica giustificati da interessi generali, purché non discriminatori e proporzionati.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario, quando l’atto impugnato è una deliberazione applicativa o attuativa di una legge regionale, deve essere verificata la sua effettiva, immediata e concreta lesività, anche mediante l’accertamento dell’esistenza di un provvedimento applicativo che abbia concretamente negato o limitato l’attività del ricorrente.
• La valutazione della rilevanza di una questione di legittimità costituzionale sollevata in sede consultiva richiede l’accertamento del rapporto concreto tra la norma censurata, la posizione del ricorrente e l’atto impugnato, nonché della concreta incidenza della disciplina sulla situazione dedotta.
• La qualificazione dell’attività svolta da un ente senza scopo di lucro come principale oppure secondaria e strumentale può essere verificata attraverso l’esame dello statuto, dell’atto costitutivo e dei bilanci, con particolare riguardo alla quota dei ricavi derivanti dall’attività controversa rispetto al bilancio complessivo.
• La disciplina dell’attività funebre può perseguire finalità di tutela della concorrenza, della libertà di scelta degli utenti, dell’igiene e della sicurezza; tuttavia, le restrizioni all’accesso al mercato devono essere valutate alla luce dei principi di non discriminazione, proporzionalità e ragionevolezza.
• La possibilità per un’ASP o per un ente non lucrativo di svolgere attività funebre non può essere valutata esclusivamente in base alla forma soggettiva dell’ente, ma richiede l’esame della disciplina applicabile, della natura dell’attività e delle modalità organizzative, contabili e fiscali del suo esercizio.

Come è indicizzato