Parere n. 628/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Recupero di contributi PAC e ricorso straordinario della società agricola

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una società agricola semplice e dai suoi soci contro AGEA e il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste. È stato impugnato il provvedimento AGEA di accertamento definitivo del credito per indebita percezione di contributi comunitari, con richiesta di restituzione di € 92.424,08, revoca dell’ammissibilità delle domande relative alle campagne 2019 e 2020 e ritiro dei diritti all’aiuto.

Fatti e provvedimento AGEA

La società aveva ottenuto la disponibilità, mediante contratto di affitto, di una superficie complessiva di oltre 808 ettari di terreni rustici e aveva presentato domande di aiuto per le campagne 2019 e 2020, dichiarando l’utilizzo agricolo a ceduo di circa 491 ettari.

A seguito di un verbale della polizia giudiziaria forestale trasmesso ad AGEA nell’ambito di un procedimento penale, era emerso che la società non avrebbe svolto sui terreni l’effettiva attività agricola, forestale o silvo-pastorale dichiarata. AGEA ha quindi revocato l’ammissibilità delle domande, ritirato i diritti all’aiuto e accertato un credito di € 86.008,55, oltre interessi, nei confronti della società e dei soci indicati nel provvedimento.

Motivi del ricorso

I ricorrenti hanno dedotto:

• la violazione delle garanzie partecipative e il difetto di istruttoria;
• la violazione dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 228/2001, sostenendo che AGEA avrebbe dovuto attendere la definizione del procedimento penale;
• la violazione degli artt. 21-bis e 21-nonies della legge n. 241/1990;
• l’irragionevolezza e la sproporzione del recupero;
• la violazione dell’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000, dell’art. 27 Cost. e dell’art. 6, par. 2, CEDU, in relazione alla presunzione di innocenza.

Giurisdizione

Il Collegio ha preliminarmente distinto tra le controversie relative all’inadempimento del beneficiario e quelle concernenti la legittimità dell’esercizio del potere amministrativo di attribuzione o recupero del beneficio.

La giurisdizione ordinaria ricorre quando la revoca dipende esclusivamente dall’inadempimento del beneficiario alle condizioni dell’erogazione o dallo sviamento delle somme rispetto al programma finanziato. La giurisdizione amministrativa sussiste invece quando occorre verificare la corretta ponderazione degli interessi o la carenza originaria dei presupposti per l’attribuzione del beneficio.

Poiché nel caso esaminato le contestazioni riguardavano la fase precedente all’attribuzione del beneficio e la mancanza ab origine dei requisiti per l’aiuto, il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione, richiamando Cons. Stato, Sez. VI, n. 9927/2024, nonché Cass., Sez. un., nn. 146/2023 e 17757/2023.

Garanzie partecipative e natura vincolata del recupero

Il Collegio ha ritenuto infondata la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. In materia di aiuti PAC, gli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990 si applicano in via residuale, in assenza di una disciplina speciale.

AGEA, ricevuto il verbale degli organi competenti relativo a possibili condotte elusive, è legittimata ad avviare le verifiche e, accertata la carenza dei presupposti, deve procedere al recupero delle somme e al ritiro dei diritti all’aiuto. Il procedimento si svolge tramite il sistema telematico SIAN e non richiede necessariamente forme ulteriori di partecipazione.

Il provvedimento è stato qualificato come vincolato. Pertanto, anche l’eventuale violazione delle regole procedimentali non avrebbe potuto condurre all’annullamento, poiché il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990. Il Collegio ha richiamato, in proposito, Cons. Stato, Sez. II, n. 4091/2021.

Autonomia del procedimento amministrativo rispetto a quello penale

Il Consiglio di Stato ha escluso che AGEA dovesse attendere la definizione del procedimento penale. Il procedimento amministrativo e quello penale perseguono finalità diverse: il primo mira a verificare la sussistenza dei presupposti per l’erogazione e a tutelare le risorse dell’Unione europea; il secondo mira ad accertare la responsabilità per un eventuale reato.

Di conseguenza, l’amministrazione può valutare autonomamente le risultanze dell’indagine penale, anche in presenza di un rinvio a giudizio, senza che ciò determini una violazione dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 228/2001.

Inapplicabilità dell’autotutela decisoria

Il richiamo agli artt. 21-bis e 21-nonies della legge n. 241/1990 è stato ritenuto inconferente. AGEA non ha esercitato un potere di secondo grado su un provvedimento legittimo o su una sovvenzione già correttamente attribuita, ma ha accertato che i presupposti per l’erogazione erano mancanti fin dall’origine.

Il recupero costituisce quindi esercizio di un potere autonomo di verifica e ripristino della legalità finanziaria, non annullamento d’ufficio soggetto ai presupposti e ai limiti dell’art. 21-nonies.

Effettività dell’attività agricola e presunzione di innocenza

Il Collegio ha richiamato la giurisprudenza della Corte dei conti e della Corte di giustizia dell’Unione europea secondo cui la mera disponibilità di un terreno non è sufficiente per beneficiare degli aiuti PAC. È necessario che il richiedente svolga realmente l’attività agricola cui il regime di sostegno è destinato.

L’utilizzo artificioso della superficie, ottenuta o dichiarata al solo fine di abbinarla ai diritti all’aiuto, integra una condotta abusiva. La condotta comprende:

• un elemento oggettivo, consistente nell’erogazione del sostegno a soggetti che non esercitano effettivamente l’attività agricola o la esercitano in misura molto inferiore a quella desumibile dalla superficie dichiarata;
• un elemento soggettivo, consistente nell’intento esclusivo di ottenere un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di aiuti.

Nel caso concreto, la documentazione prodotta dai ricorrenti non ha dimostrato l’esistenza delle superfici agricole dichiarate né l’effettivo esercizio del pascolo. Inoltre, il soggetto indicato come intestatario del codice aziendale riportato in una delle fotografie prodotte non risultava appartenere alla compagine societaria.

Il ricorso alle risultanze dell’indagine penale è stato pertanto ritenuto legittimo e non lesivo della presunzione di innocenza, poiché AGEA ha utilizzato tali risultanze per verificare amministrativamente i presupposti dell’aiuto e non per formulare un definitivo giudizio di responsabilità penale.

Esito

La Sezione ha espresso parere per il rigetto del ricorso. L’esame dell’istanza cautelare è stato dichiarato assorbito. È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare i ricorrenti, ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003 e dell’art. 10 del regolamento (UE) 2016/679.