Cassazione Civile, Ordinanza n. 04692/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato di medicina generale aveva ottenuto decreto ingiuntivo per somme dovute dall'ASL per la costituzione dei Nuclei di Cure Primarie e per gli accessi domiciliari, in forza dell'Accordo integrativo regionale e dell'Accordo nazionale. L'ASL aveva proposto opposizione sostenendo che il mancato pagamento dipendesse dai vincoli del piano di rientro della spesa sanitaria regionale, dalla natura facoltativa delle prestazioni e dalla possibilità per la Regione/Commissario di contenere la spesa riducendo compensi e prestazioni. Dopo il rigetto dell'opposizione in primo grado e del gravame in appello, l'ASL ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: 1) violazione di norme statali e regionali sul piano di rientro e sull'equilibrio finanziario, assumendo che delibere e determinazioni regionali/commissariali avessero natura autoritativa e potessero imporre tetti di spesa, blocchi e abbattimenti dei compensi; 2) errata interpretazione della natura delle prestazioni come meramente incentivanti; 3) violazione degli accordi collettivi e dei criteri ermeneutici, per non avere qualificato le prestazioni come incentivanti; 4) omessa pronuncia sull'invocata applicazione degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001; 5) omesso esame di un fatto decisivo relativo alla riapertura dei tavoli di concertazione e alla revisione degli accordi, ritenuta imputabile ai medici; 6) violazione delle norme sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che non fosse possibile disapplicare i provvedimenti amministrativi richiamati dal giudice di merito.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per gli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi a pena di nullità; pertanto, le esigenze di rientro dal disavanzo sanitario non attribuiscono ad ASL o Regione il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti. Gli atti di contenimento della spesa possono incidere sulla programmazione sanitaria e sui provvedimenti normativi/amministrativi, ma non sugli accordi negoziali già conclusi in sede di contrattazione collettiva. La Corte ha inoltre ritenuto infondati il motivo sull'asserita omessa pronuncia, inammissibile quello sul fatto decisivo per la c.d. doppia conforme, e infondato il motivo sulla disapplicazione degli atti amministrativi, perché l'atto di riduzione del compenso non era espressione di potestà pubblica ma di un rapporto privatistico paritetico. La ricorrente è stata condannata alle spese e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 5 dell'Accordo integrativo regionale

  L'assetto economico derivante dalla contrattazione integrativa non può essere unilateralmente disapplicato dall'ASL per ragioni di contenimento della spesa.

• art. 59 dell'Accordo Nazionale

  La prestazione e il relativo compenso discendono dalla disciplina collettiva applicabile al rapporto convenzionale.

• art. 48 della legge n. 833 del 1978

  Gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono regolati dalla disciplina collettiva, cui devono conformarsi i contratti individuali a pena di nullità.

• art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992

  La contrattazione collettiva nazionale e integrativa ha ruolo centrale nella disciplina dei rapporti convenzionali con i medici di medicina generale.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, della legge n. 311 del 2004

  commi 173, 176, 178 e 180

  La normativa sul piano di rientro disciplina il ripianamento dei disavanzi e la programmazione sanitaria, ma non consente di incidere unilateralmente sugli obblighi negoziali di trattamento economico.

• art. 6 dell'intesa Stato-Regione del 23 marzo 2005

  Richiamato quale parte del quadro normativo sul rientro dal disavanzo, senza attribuire poteri di modifica unilaterale dei compensi convenzionali.

• art. 1, commi 278 e 281, della legge n. 266 del 2005

  Inseriti nel quadro normativo di contenimento della spesa sanitaria, ma non idonei a derogare agli accordi collettivi.

• art. 1, comma 796, lett. b), della legge n. 296 del 2006

  Le determinazioni dei programmi operativi possono variare provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non gli accordi negoziali collettivi.

• art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale

  Usato come criterio interpretativo per escludere letture estensive delle norme sul piano di rientro tali da consentire la modifica unilaterale dei compensi.

• Deliberazione del Commissario ad acta n. 27 del 2011

  Richiamata nel contesto delle misure di contenimento, ma ritenuta non idonea a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi pattuiti.

• art. 1, comma 796, della legge n. 296 del 2006

  Non conferisce alle Regioni o alle ASL il potere di sottrarsi unilateralmente agli obblighi economici derivanti dalla contrattazione collettiva.

• art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009

  Obbliga la Regione a rimuovere provvedimenti ostativi al piano di rientro, ma non riguarda gli atti negoziali conclusi in sede di contrattazione.

• art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001

  La censura era prospettata per sostenere l'incompatibilità dei contratti integrativi con i vincoli di bilancio, ma è stata ritenuta assorbita o implicitamente respinta.

• art. 40 bis del d.lgs. n. 165 del 2001

  Richiamato dalla ricorrente come limite alla contrattazione integrativa onerosa, ma non ritenuto decisivo nel caso concreto.

• art. 112 c.p.c.

  Il motivo è stato respinto perché la questione dedotta in appello era implicitamente decisa dalla statuizione sulla impossibilità di ridurre unilateralmente i compensi.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Il motivo è stato dichiarato inammissibile per la presenza di doppia conforme.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese seguono la soccombenza.

• art. 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E

  Non è pertinente quando l'atto contestato non è espressione di potestà amministrativa ma di un rapporto privatistico paritetico.

• art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002

  Ricorrono le condizioni per l'obbligo dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medico di medicina generale e ASL, la disciplina economica è fissata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i contratti individuali devono adeguarvisi e non possono esserne derogati unilateralmente dall'amministrazione.
• Le sopravvenute esigenze di riequilibrio della spesa sanitaria e i piani di rientro consentono interventi sulla programmazione sanitaria e sui provvedimenti amministrativi, ma non autorizzano ASL o Regione a ridurre in peius, senza passare per la contrattazione collettiva, i compensi pattuiti per prestazioni convenzionate.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l'ente pubblico opera su un piano di parità e gli atti con cui pretende di modificare unilateralmente il compenso hanno natura privatistica e si risolvono in un inadempimento, non in esercizio di potestà amministrativa.
• La doglianza di omessa pronuncia è infondata quando la decisione di merito, accogliendo una tesi incompatibile con quella prospettata, abbia implicitamente rigettato il motivo non esaminato espressamente.
• In presenza di doppia conforme, il motivo di ricorso ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. è inammissibile; resta comunque decisiva la circostanza che il giudice di merito abbia effettivamente affrontato il fatto dedotto.
• Le regole sulla disapplicazione degli atti amministrativi non sono pertinenti quando l'atto contestato non è espressione di supremazia pubblicistica, ma una determinazione incidentale sul contenuto di un rapporto di diritto privato regolato da contrattazione collettiva.

Come è indicizzato