Sentenza n. 403/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza di primo grado e gli atti comunali sostenendo: che la strada asfaltata fosse preesistente al 1° settembre 1967 e quindi non necessitasse di titolo edilizio né fosse soggetta al vincolo della fascia autostradale; che il Comune avesse integrato postumamente la motivazione dell’ordinanza di demolizione; che gli interventi dovessero essere valutati atomisticamente, anche perché parte delle opere era stata demolita, e qualificati come edilizia libera o comunque soggetti a sanzione pecuniaria anziché demolitoria; che il diniego di sanatoria, fondato sul parere negativo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti relativo alla fascia di rispetto autostradale, fosse carente di motivazione e non individuasse eventuali soluzioni alternative; che precedenti titoli edilizi e la circolare ministeriale del 1985 consentissero di applicare distanze diverse da quelle previste dal Codice della strada; che la presenza di elettrodotti e reti interrate autorizzati nella medesima fascia dimostrasse la compatibilità della strada con il vincolo e configurasse disparità di trattamento. Sono stati dedotti violazione di legge, omessa pronuncia, violazione dell’art. 112 c.p.c., eccesso di potere per illogicità, carenza istruttoria, travisamento, carenza dei presupposti e difetto di motivazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto non provata dalla società la preesistenza della strada asfaltata al 1967: la sentenza penale prodotta riguardava altri manufatti e le fotografie aeree del 1965 mostravano soltanto un viottolo sterrato, mentre documenti provenienti dalla stessa parte indicavano realizzazioni successive, tra il 1972 e il 1999. L’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell’opera abusiva grava sul privato, in applicazione del principio di vicinanza della prova. Non vi è stata motivazione postuma, poiché l’abusività e la necessità del titolo edilizio erano già poste a fondamento dell’ordinanza; la questione della data di realizzazione è stata introdotta dalla stessa appellante in giudizio. Il giudice ha inoltre escluso la possibilità di frazionare gli interventi: quando la sanatoria riguarda una pluralità di opere, l’abuso deve essere valutato globalmente, considerando l’impatto unitario sul territorio. La strada e il piazzale, anche considerati singolarmente, non erano interventi di lieve entità, avendo trasformato un terreno agricolo in area urbana pertinenziale a un complesso artigianale e interessando una superficie di circa 1.546 mq; richiedevano pertanto il permesso di costruire. Il diniego di sanatoria è stato ritenuto legittimamente motivato mediante il richiamo al vincolo di inedificabilità della fascia di rispetto autostradale, operante direttamente e automaticamente per legge. In presenza del vincolo, non era necessaria un’ulteriore motivazione tecnica sulle concrete interferenze con la circolazione; sarebbe stata eventualmente necessaria una motivazione specifica per una deroga, che non è stata concessa. I precedenti titoli edilizi non riguardavano la viabilità e la circolare ministeriale del 1985, avente natura interpretativa ed eccezionale in materia di condono, non poteva prevalere sulle norme primarie. È stata infine esclusa la disparità di trattamento rispetto a elettrodotti e reti interrate, poiché tali opere perseguivano interessi pubblici generali e presentavano caratteristiche funzionali e rischi per la circolazione diversi da quelli di una strada privata contigua all’autostrada. La società appellante è stata condannata alle spese, liquidate in complessivi euro 6.000,00, da corrispondere in parti eguali alle due parti appellate costituite.

Norme richiamate

• art. 196 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato in relazione alla disciplina regionale degli interventi edilizi e delle sanzioni.

• artt. 136, 137 e 201 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamati per la qualificazione degli interventi e per la disciplina delle conseguenze sanzionatorie; il giudice esclude che le opere potessero essere trattate come interventi di edilizia libera o di lieve entità.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato nel quadro della demolizione delle opere edilizie abusive.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il giudice ritiene adeguata la motivazione del diniego di sanatoria fondata sul vincolo legale di inedificabilità della fascia autostradale; non occorrevano ulteriori valutazioni discrezionali.

• artt. 10 e 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamati tra le norme dedotte dall’appellante in relazione alle garanzie partecipative e alla motivazione del procedimento.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Richiamato tra le norme dedotte dall’appellante in materia di invalidità dell’atto amministrativo.

• art. 9 l. n. 729/1961

  Prevede la fascia di rispetto autostradale di 25 metri per le fattispecie cui si applica; il giudice ne ribadisce la natura inderogabile.

• art. 41-septies l. n. 1150/1942

  Costituisce, insieme alla normativa speciale sulle autostrade, la base legislativa del vincolo di inedificabilità nella fascia di rispetto.

• art. 18 d.lgs. n. 285/1992

  Richiamato quale disposizione del Codice della strada relativa alle fasce di rispetto.

• art. 28 d.P.R. n. 495/1992

  Individua la fascia di rispetto autostradale di 30 metri applicata dal giudice alle opere controverse.

• art. 33, comma 1, lett. d), l. n. 47/1985

  Richiamato per la conseguenza di insanabilità delle opere realizzate dopo l’imposizione del vincolo di tutela del nastro autostradale.

• art. 31 l. n. 1150/1942

  Richiamato tra le disposizioni invocate dall’appellante sulla necessità del titolo edilizio.

• art. 10 l. n. 765/1967

  Richiamato tra le norme invocate in materia di disciplina urbanistico-edilizia e vincoli.

• Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 9/2005

  Il vincolo imposto sulle aree site nella fascia di rispetto stradale o autostradale si traduce in un divieto di edificazione che rende le aree medesime legalmente inedificabili.

  Il vincolo di rispetto stradale o autostradale è un vincolo legale di inedificabilità, posto nell’interesse pubblico, che opera indipendentemente dalle caratteristiche dell’opera e non può essere superato mediante una valutazione discrezionale ordinaria.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato dall’appellante per dedurre omessa pronuncia; il motivo è stato comunque disatteso con il rigetto dell’appello.

Massime di principio

• La data di realizzazione e la consistenza originaria di un’opera edilizia abusiva devono essere provate dal privato che invoca la preesistenza dell’opera rispetto a un determinato regime normativo; l’onere deriva dal principio di vicinanza della prova e si trasferisce all’amministrazione solo dopo la deduzione di concreti elementi di riscontro.
• Quando una domanda di sanatoria riguarda una pluralità di interventi edilizi collegati, l’abuso deve essere valutato globalmente e non mediante la scomposizione atomistica delle singole opere, poiché l’impatto urbanistico deriva dall’insieme degli interventi e dalle loro reciproche interazioni.
• La realizzazione di una strada asfaltata e di un piazzale di rilevante estensione, che trasformino un’area agricola o scoperta in area urbana pertinenziale a un complesso produttivo, costituisce nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, anche se l’intervento viene qualificato dal privato come modifica di viabilità preesistente.
• Il vincolo di rispetto stradale o autostradale comporta un divieto legale e inderogabile di edificazione, operante direttamente e automaticamente; una volta accertata la collocazione dell’opera nella fascia vincolata, il diniego di sanatoria può essere motivato mediante il richiamo al vincolo senza una specifica dimostrazione dei rischi concreti per la circolazione.
• Una circolare ministeriale di natura interpretativa ed eccezionale non può derogare né prevalere sulle prescrizioni della legge primaria in materia di fasce di rispetto autostradale e non può essere applicata oltre l’ambito temporale e materiale per il quale è stata emanata.
• Non sussiste disparità di trattamento tra una strada privata, dinamicamente interferente con il traffico autostradale, e infrastrutture pubbliche quali elettrodotti o reti interrate, quando le opere comparate perseguano interessi pubblici diversi e presentino caratteristiche funzionali e livelli di interferenza non omogenei.

Come è indicizzato