Cassazione Civile, Ordinanza n. 05446/2023 del 22/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che alcuni medici di medicina generale convenzionati con una ASL avevano ottenuto decreti ingiuntivi per il pagamento di emolumenti e indennità aggiuntive previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e dall'accordo integrativo regionale. La ASL aveva sospeso o ridotto tali compensi richiamando provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria e il piano di rientro dal disavanzo. I giudici di merito avevano rigettato l'opposizione della ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. In Cassazione la ASL ha proposto sette motivi: ha contestato la mancata considerazione della natura autoritativa delle delibere regionali e commissariali, l'asserita necessità di modificare consensualmente l'accordo integrativo regionale, l'interpretazione dei provvedimenti di contenimento della spesa, il rilievo dato al comportamento negoziale delle parti, la qualificazione delle prestazioni aggiuntive come volontarie e rinunciabili, l'applicabilità dell'art. 40 d.lgs. n. 165/2001 e dell'art. 5 della legge abolitrice del contenzioso amministrativo alla disapplicazione degli atti adottati dalla ASL.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondate tutte le censure, richiamando precedenti conformi, e ha confermato che il rapporto convenzionale tra ASL e medici di medicina generale, per gli aspetti economici, è regolato dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa, alla quale i contratti individuali devono conformarsi. Ha affermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, perché eventuali modifiche devono avvenire nelle sedi e secondo le procedure di negoziazione collettiva previste. Ha inoltre chiarito che l'atto con cui la ASL riduce il compenso non esprime potestà autoritativa, ma ha natura privatistica e si risolve in un inadempimento dell'obbligazione contrattuale. La ASL è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità e, ricorrendone i presupposti, è stato dato atto della sussistenza delle condizioni per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2002

  Richiamati dalla ricorrente per sostenere la natura autoritativa delle misure di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne esclude l'idoneità a derogare unilateralmente alla contrattazione collettiva.

• art. 6 dell'Intesa Stato/Regione del 23.3.2005

  Invocato dalla ricorrente; non ritenuto sufficiente a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  Richiamato a sostegno dei vincoli di spesa; la Corte afferma che tali vincoli non consentono interventi unilaterali sui compensi convenzionali.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  Richiamato nel quadro del contenimento della spesa; la Corte lo coordina con il rispetto della contrattazione collettiva.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Invocato come criterio ermeneutico per leggere le norme di contenimento della spesa; la Corte privilegia la lettera e il sistema che preservano la contrattazione.

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla disciplina negoziale; la Corte ribadisce la necessità di conformazione del contratto individuale a quello collettivo e la nullità genetica delle clausole contrastanti.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che la mera esecuzione delle prestazioni aggiuntive possa integrare accettazione implicita di condizioni remunerative modificate unilateralmente.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  "le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti"

  La Corte afferma che la norma non consente alla pubblica amministrazione di disapplicare unilateralmente la contrattazione collettiva; la nullità e la disapplicazione riguardano solo le clausole genetiche contrastanti con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione.

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato per affermare che la nullità è solo genetica e colpisce clausole integrative in contrasto con i vincoli o con i limiti di spesa al momento della stipulazione.

• art. 40, comma 3 quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato come testo modificato dal d.lgs. n. 150/2009; la Corte precisa che il potere unilaterale resta eccezionale e circoscritto.

• artt. 40, commi 3 bis e 3 ter, d.lgs. n. 165/2001

  La Corte osserva che il potere unilaterale attribuito al datore di lavoro pubblico è eccezionale e temporaneo, esercitabile solo dopo il mancato accordo nella sessione negoziale decentrata.

• art. 52 L. n. 289/2002

  Richiamato per il rinvio all'art. 40 d.lgs. n. 165/2001; non estende alla ASL un potere autoritativo di riduzione dei compensi.

• art. 48 L. n. 833/1978

  Indicato come fonte del principio di uniformità del rapporto convenzionale e del suo assetto economico attraverso la contrattazione collettiva.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  La Corte afferma che la disciplina speciale del rapporto convenzionale resta regolata dagli accordi collettivi e non è derogata dalle norme sul rientro dal disavanzo.

• artt. 8 quater, 8 quinquies e 8 sexies d.lgs. n. 502/1992

  Richiamati per distinguere il modello delle strutture accreditate, nel quale la determinazione tariffaria ha matrice autoritativa, dal rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, che è privatistico.

• art. 5 L. n. 2248/1865, all. E

  La Corte ribadisce che l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potere autoritativo e quindi non rientra nell'ambito della disapplicazione tipica degli atti amministrativi illegittimi.

• art. 4 L. n. 2248/1865, all. E

  Richiamato unitamente all'art. 5; la Corte esclude che gli atti della ASL impugnati abbiano natura provvedimentale autoritativa.

• art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dare atto della ricorrenza delle condizioni processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario e medici di medicina generale, gli aspetti economici sono governati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il contratto individuale deve conformarsi a tale assetto, a pena di nullità delle clausole incompatibili.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria, anche se imposte da piani di rientro o da provvedimenti regionali e commissariali, non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva.
• Le modifiche dei compensi o delle indennità previste per i convenzionati devono essere perseguite mediante le procedure e nei livelli di negoziazione collettiva previsti dall'ordinamento, non mediante atti unilaterali della singola amministrazione.
• L'atto con cui la ASL riduce in peius il compenso del professionista convenzionato non esercita potestà autoritativa, ma ha natura privatistica e va trattato come inadempimento di un'obbligazione contrattuale.
• Il carattere facoltativo o volontario di singole prestazioni aggiuntive non esclude il diritto al corrispettivo pattuito quando tali prestazioni siano svolte secondo le condizioni contrattualmente previste.
• L'art. 40 d.lgs. n. 165/2001 consente la nullità e la disapplicazione solo per clausole di contrattazione integrativa geneticamente invalide; non attribuisce un generale potere unilaterale di riduzione dei trattamenti economici già dovuti.
• La disciplina del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale non è assimilabile a quella delle strutture accreditate, per le quali la determinazione delle tariffe ha invece matrice autoritativa.

Come è indicizzato