Cassazione Civile, Ordinanza n. 13396/2023 del 16/05/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda il pagamento dell'indennità di rischio prevista da un Accordo Integrativo Regionale per i medici addetti alla continuità assistenziale (guardia medica) nell'ambito del servizio di assistenza H24. In primo grado la domanda dei medici era stata accolta, mentre la Corte d'appello ha riformato la decisione: ha escluso il riconoscimento dell'indennità ritenendo invalida la clausola dell'AIR che la prevedeva, perché in contrasto con l'ACN nazionale, dato che l'emolumento era stato attribuito in modo automatico e indifferenziato a tutti i medici di continuità assistenziale del territorio regionale, senza rispettare il requisito delle 'particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà' richiesto dalla disciplina nazionale. I medici hanno proposto ricorso per cassazione con sei motivi, sostenendo in sintesi: che l'articolazione del sistema ACN/AIR consentiva la previsione regionale di incentivi e indennità di rischio; che la Corte d'appello aveva mal interpretato l'onnicomprensività del compenso; che il rischio era effettivamente peculiare del territorio regionale e della guardia medica; che vi erano vizi motivazionali e di valutazione delle prove; che i provvedimenti regionali di contenimento della spesa non potevano incidere unilateralmente sui compensi; e che la nullità per contrasto con l'ACN non era estensibile ai rapporti convenzionati. La ASL ha resistito e ha proposto ricorso incidentale con sette motivi, censurando la sentenza d'appello nella parte in cui aveva invece riconosciuto il diritto dei medici a differenze retributive per il servizio H24: ha contestato la natura non vincolante, o comunque derogabile, degli atti regionali e commissariali di contenimento della spesa, la necessità di una modifica consensuale dell'AIR, la presunta accettazione implicita da parte dei medici delle nuove condizioni, la qualificazione delle prestazioni come volontarie e rinunciabili, l'asserita incidenza dei vincoli di bilancio e la legittimità della disapplicazione degli atti amministrativi. La Corte di cassazione ha esaminato congiuntamente i motivi del ricorso principale e di quello incidentale, richiamando precedenti conformi, e ha ritenuto che la contrattazione integrativa regionale debba conformarsi agli accordi collettivi nazionali: gli AIR possono intervenire solo entro i limiti e con i parametri stabiliti dall'ACN, e la previsione di una indennità di rischio riconosciuta automaticamente a tutti i medici di guardia medica, senza una specifica e reale differenziazione delle condizioni di disagio e difficoltà, viola il livello nazionale e quindi è nulla. Quanto al ricorso incidentale, la Corte ha ribadito che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non autorizzano un atto unilaterale di riduzione del compenso convenzionale, dovendo essere seguite le procedure di negoziazione collettiva e i vincoli di competenza tra livelli negoziali; il rapporto convenzionale resta regolato da accordi collettivi e si svolge su un piano di parità, con conseguente illegittimità delle riduzioni unilaterali da parte della pubblica amministrazione.

La decisione

La Corte ha rigettato sia il ricorso principale dei medici sia il ricorso incidentale della ASL. Ha quindi confermato, per quanto rileva in sede di legittimità, la statuizione di appello nella parte in cui ha negato la validità della clausola dell'AIR che prevedeva l'indennità di rischio per la continuità assistenziale, ritenendo che la contrattazione regionale non potesse introdurre un emolumento automatico e indiscriminato in assenza dei presupposti di specificità richiesti dall'ACN. Al tempo stesso ha respinto anche le doglianze della ASL sulla parte della decisione relativa alle differenze retributive per il servizio di assistenza H24, affermando che la riduzione unilaterale dei compensi non è consentita e che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere gestite attraverso le procedure di contrattazione collettiva. Le spese di legittimità sono state compensate per reciproca soccombenza. È stato inoltre dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato da parte di entrambe le parti ricorrenti, ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 48 L. n. 833/1978

  richiamato come base originaria del principio per cui le convenzioni con i medici devono conformarsi alla contrattazione collettiva nazionale; la disciplina di livello inferiore non può porsi in contrasto con quella nazionale.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  attribuisce rilievo agli accordi collettivi nazionali e consente la modulazione dei compensi anche a livello regionale, ma solo nel rispetto dei vincoli e della coerenza con il livello nazionale.

• art. 4, comma 9, L. n. 412/1991

  richiamato quale norma che disciplina il procedimento di contrattazione collettiva per il personale convenzionato e che si coordina con il sistema degli accordi nazionali e integrativi.

• artt. 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 d.lgs. n. 165/2001

  evocati per delimitare il rapporto tra contratti collettivi nazionali e integrativi e per affermare la gerarchia tra i livelli di contrattazione.

• art. 2-nonies d.l. n. 81/2004 conv. in L. n. 138/2004

  richiamato per affermare che il rapporto del personale sanitario convenzionato è garantito sull'intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 72 ACN 23.3.2005

  invocato nel giudizio ma interpretato dalla Corte come regola che non consente di estendere indiscriminatamente l'indennità di rischio in modo da alterare la struttura complessiva della remunerazione.

• art. 8 ACN 23.3.2005

  individua la struttura del compenso e gli incentivi di processo; può essere letto come base per incentivi retributivi, ma sempre nel perimetro consentito dall'ACN.

• art. 14 ACN 23.3.2005

  consente agli accordi regionali di definire parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, ma non di attribuire un compenso automatico e generalizzato a tutti i medici interessati.

• art. 57 d.p.r. n. 270/2000

  richiamato dai ricorrenti a sostegno del sistema convenzionale e delle regole retributive della medicina generale.

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ASL per sostenere una pretesa accettazione implicita delle nuove condizioni remunerative tramite l'esecuzione della prestazione; la Corte non ha accolto questa impostazione.

• art. 1362 ss. c.c.

  evocati per l'interpretazione dell'AIR e dell'ACN; la Corte ha ritenuto sterile il ricorso ai canoni ermeneutici ove la clausola regionale contrasti con i limiti imposti dal livello nazionale.

• art. 115 c.p.c.

  invocato per censurare l'accertamento di fatto della Corte territoriale, ma la doglianza è stata ritenuta infondata.

• art. 116 c.p.c.

  invocato per contestare la valutazione delle prove; la Corte ha ritenuto insussistente il vizio denunciato.

• art. 416 c.p.c.

  richiamato nel motivo relativo alla pretesa mancata contestazione di alcuni fatti; non ha inciso sull'esito.

• art. 132, n. 4, c.p.c.

  invocato per sostenere un vizio di motivazione apparente o contraddittoria; la Corte ha escluso il vizio.

• art. 360 c.p.c.

  norma processuale posta a base di tutti i motivi di ricorso per cassazione; la Corte ha esaminato e respinto le doglianze.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per dichiarare la sussistenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, ove dovuto.

• art. 5 legge n. 2248/1865, All. E

  invocato dalla ASL in tema di disapplicazione degli atti amministrativi; la censura è stata respinta.

• art. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  richiamati dalla ASL per sostenere il limite dei vincoli di bilancio ai contratti integrativi; la Corte non ha aderito alla tesi della deroga unilaterale.

• L. n. 311/2002

  artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  richiamata dalla ASL come fonte di misure di contenimento della spesa sanitaria, ritenute non idonee a derogare unilateralmente agli accordi collettivi.

• L. n. 266/2005

  evocata dalla ASL a sostegno dei vincoli di spesa, ma non ritenuta prevalente sulla disciplina collettiva.

• L. n. 296/2006

  art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata per il contenimento della spesa sanitaria; la Corte afferma che tali esigenze devono essere fatte valere nelle forme negoziali previste.

• Corte cost. n. 157/2019

  richiamata come precedente decisivo per affermare che la contrattazione integrativa può operare solo entro limiti stringenti e in coerenza con la disciplina nazionale, senza alterare l'uniformità del sistema.

• Cass. n. 11566/2021

  richiamata quale precedente conforme che afferma la nullità dei contratti individuali o integrativi non conformi agli accordi collettivi nazionali nel sistema convenzionale sanitario.

• Cass. n. 29137/2022

  richiamata come precedente conforme a sostegno del rigetto dei motivi del ricorso principale.

• Cass. n. 3922/2023

  richiamata come precedente conforme a sostegno del rigetto del ricorso principale.

• Cass. n. 3752/2023

  richiamata come precedente conforme a sostegno del rigetto del ricorso principale.

• Cass. n. 3751/2023

  richiamata come precedente conforme a sostegno del rigetto del ricorso principale.

• Cass., S.U., n. 67/2014

  richiamata per affermare la vincolatività degli accordi nazionali e la regola di gerarchia tra i livelli di contrattazione.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli accordi collettivi nazionali costituiscono la fonte sovraordinata cui devono conformarsi gli accordi integrativi regionali e i contratti applicativi; la violazione dei limiti posti dall'ACN determina nullità della clausola difforme.
• La contrattazione regionale può intervenire sui compensi solo entro gli spazi espressamente rimessi dall'accordo nazionale e solo per regolare situazioni davvero specifiche e locali; non è consentita l'attribuzione automatica e indifferenziata di indennità a tutti i professionisti interessati se il presupposto della specificità non risulta effettivamente sussistente.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non legittimano un abbattimento unilaterale dei compensi convenzionali da parte della pubblica amministrazione: esse devono essere perseguite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto della gerarchia tra i livelli di contrattazione.
• Nel sindacato di legittimità, non è sufficiente invocare canoni ermeneutici o valutazioni di merito dell'amministrazione regionale per superare un contrasto oggettivo tra disciplina integrativa e disciplina nazionale; l'accertamento della coerenza della clausola regionale con i parametri dell'ACN resta decisivo.
• Le clausole economiche degli accordi integrativi che introducano emolumenti non compatibili con la struttura e con i limiti del contratto nazionale sono invalide e non possono fondare il diritto al pagamento richiesto.

Come è indicizzato