Cassazione Civile, Ordinanza n. 19904/2025 del 17/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una contestazione disciplinare rivolta a un’insegnante di scuola primaria, dipendente pubblica a tempo indeterminato, per avere ricoperto per molti anni incarichi di amministrazione e ruoli direttivi in un ente morale, in un’associazione collegata e in una cooperativa socio-assistenziale, senza averne dato preventiva comunicazione/autorizzazione all’amministrazione di appartenenza. Alla dipendente era stata intimata la cessazione della situazione ritenuta incompatibile e, nonostante le dimissioni dagli incarichi, le era stata inflitta la sospensione dal servizio per tre mesi con perdita della retribuzione. In primo grado il ricorso della lavoratrice era stato accolto, mentre in appello l’amministrazione aveva ottenuto riforma favorevole. In cassazione la ricorrente ha dedotto, con tre motivi, principalmente: (1) che per gli incarichi svolti in enti/cooperative senza fine di lucro non sarebbe stata necessaria l’autorizzazione preventiva, richiamando la disciplina sulle incompatibilità del pubblico impiego e sostenendo che l’esclusione prevista per le cooperative comporterebbe un diritto soggettivo a parteciparvi; (2) che la corte territoriale avrebbe deciso ultra/extra petita, poiché la contestazione disciplinare originaria sarebbe stata riferita al codice di comportamento dei dipendenti pubblici e non al distinto obbligo autorizzatorio; (3) ulteriori doglianze, non specificamente sviluppate nel testo fornito, restando comunque il nucleo della censura centrato sulla compatibilità tra incarichi esterni e rapporto di pubblico impiego. La Corte ha ritenuto infondati i motivi rilevanti, affermando che l’incarico di amministratore di cooperativa, anche se gratuito e anche se la cooperativa non ha scopo di lucro, è incarico extraistituzionale soggetto a preventiva autorizzazione datoriale per verificare la compatibilità con il principio di esclusività, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso e ha confermato la decisione della corte d’appello che aveva accolto la domanda dell’amministrazione. Ha ritenuto corretto l’assunto secondo cui, nel pubblico impiego contrattualizzato, l’assunzione di un incarico di amministratore unico di una cooperativa socio-assistenziale, connesso anche a funzioni di coordinamento di attività educative e didattiche in una scuola paritaria gestita dalla cooperativa, richiede la preventiva autorizzazione dell’amministrazione ai sensi dell’art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001, anche se l’incarico è gratuito. La Corte ha inoltre condannato la ricorrente alle spese di lite e ha dato atto dell’obbligo del contributo unificato დამატivo se dovuto.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.c.

  Invocato nel primo motivo come parametro di censura sulla valutazione delle prove e delle risultanze processuali.

• artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente per sostenere una diversa interpretazione delle norme sulle incompatibilità e sull’autorizzazione degli incarichi extraistituzionali.

• art. 5 d.P.R. n. 3 del 1957

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro delle incompatibilità del pubblico impiego.

• art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001

  La Corte lo qualifica come norma che, nel pubblico impiego contrattualizzato, codifica il principio di esclusività e richiede preventiva autorizzazione per gli incarichi extraistituzionali, anche gratuiti, al fine di verificarne la compatibilità con il rapporto di lavoro e con i principi di imparzialità e buon andamento.

• art. 1, commi 60 e 61, L. n. 662 del 1996

  Richiamati dalla ricorrente nel sistema delle incompatibilità; la Corte li considera parte del quadro normativo generale sulle attività extraistituzionali dei dipendenti pubblici.

• art. 508 d.lgs. n. 297 del 1994

  La Corte ritiene che le sue previsioni siano analoghe a quelle degli artt. 60 e 61 d.P.R. n. 3 del 1957 e che non attribuiscano un diritto assoluto a partecipare all’amministrazione di cooperative.

• art. 60 d.P.R. n. 3 del 1957

  "l’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro"

  La Corte lo utilizza per affermare che alcune attività sono in via generale precluse ai pubblici impiegati, salvo specifiche eccezioni e autorizzazioni.

• art. 61 d.P.R. n. 3 del 1957

  "il divieto di cui all’articolo precedente non si applica nei casi di società cooperative"

  La Corte precisa che l’esclusione dell’incompatibilità per le cooperative riguarda l’assunzione della qualità di socio, non automaticamente la prestazione di lavoro o l’assunzione di cariche gestorie.

• art. 98 Cost.

  Richiamato come fondamento del principio di esclusività del pubblico impiego, che impone al dipendente di servire esclusivamente la Nazione e giustifica il controllo preventivo sugli incarichi esterni.

• art. 5, comma 1, d.P.R. n. 62 del 2013

  La ricorrente sosteneva che la contestazione disciplinare dovesse essere ricondotta a tale norma del codice di comportamento dei dipendenti pubblici; la Corte non accoglie la censura di ultrapetizione.

• art. 2119 c.c.

  Richiamato nel secondo motivo insieme ad altre norme processuali e sostanziali, senza che il testo fornito ne espliciti un’autonoma ratio decisoria.

• art. 2969 c.c.

  Richiamato nel secondo motivo; nel testo non emerge una specifica interpretazione autonoma.

• art. 6 L. n. 604 del 1966

  Richiamato nel secondo motivo; nel testo non emerge una specifica interpretazione autonoma.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  Richiamati nel secondo motivo come norme processuali asseritamente violate; la Corte esclude la fondatezza della censura di extrapetizione/ultrapetizione.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per dare atto dei presupposti del versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel pubblico impiego contrattualizzato, l’assunzione di incarichi gestori o direttivi in enti o cooperative da parte del dipendente costituisce, di regola, attività extraistituzionale soggetta a preventiva autorizzazione dell’amministrazione, anche quando l’incarico sia gratuito e anche se l’ente operi senza scopo di lucro.
• La deroga prevista per le società cooperative non comporta un diritto assoluto del dipendente pubblico a rivestire incarichi amministrativi o gestori: l’esclusione dell’incompatibilità va interpretata restrittivamente e non elimina l’esigenza di verificare la compatibilità dell’incarico con il principio di esclusività.
• L’autorizzazione preventiva serve a consentire all’amministrazione di controllare in concreto la compatibilità dell’attività esterna con i doveri di esclusività, imparzialità e buon andamento, nonché l’eventuale insorgenza di conflitti di interesse.
• In sede di legittimità, la contestazione di ultrapetizione o di diversa qualificazione giuridica del fatto disciplinare richiede una censura specifica e puntuale; non è sufficiente una deduzione generica se il fatto contestato resta sostanzialmente lo stesso.
• La gratuità dell’incarico non è, di per sé, elemento idoneo a escludere l’obbligo di preventiva autorizzazione nel pubblico impiego quando l’attività svolta abbia natura extraistituzionale e possa incidere sul rapporto di servizio.

Come è indicizzato