Cassazione Civile, Ordinanza n. 07338/2023 del 14/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'occupazione temporanea di aree comunali autorizzata per l'apertura di scavi finalizzati alla posa di condutture sotterranee. L'ente locale ha richiesto una somma qualificata come clausola penale, prevista dall'art. 26-bis del regolamento comunale n. 260 del 2005, per la ritardata riconsegna delle aree. La società ha agito per l'accertamento negativo del credito. In Cassazione ha dedotto: 1) violazione di norme civilistiche e pubblicistiche sostenendo che le penali fossero prestazioni patrimoniali illegittime imposte unilateralmente con atto amministrativo generale, e comunque nulle per difetto di forma scritta; 2) violazione delle norme sul giudicato, lamentando che non fosse stato riconosciuto l'effetto erga omnes della sentenza del TAR Lazio che aveva annullato l'art. 26-bis del regolamento; 3) omessa pronuncia e violazione della disciplina di settore sulle telecomunicazioni, assumendo che essa vietasse imposizioni ulteriori rispetto a canoni e oneri stabiliti per legge.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo affermando che, nella concessione temporanea di suolo pubblico con contestuale autorizzazione allo scavo, l'istanza del privato che assuma espressamente obblighi regolati da clausola penale recepita nel regolamento comunale, seguita dal provvedimento concessorio che richiami tali obblighi, integra una convenzione accessiva alla concessione validamente stipulata in forma scritta ad substantiam ai sensi dell'art. 17 r.d. 2440/1923. Ha dichiarato inammissibile il secondo motivo per mancata prova del passaggio in giudicato della sentenza amministrativa invocata. Ha reputato il terzo motivo generico e comunque non pertinente, osservando che la disciplina sulle telecomunicazioni non impedisce accordi negoziali con la pubblica amministrazione connessi agli scavi e all'occupazione del suolo. In ragione dei contrasti giurisprudenziali risolti solo di recente dalle Sezioni Unite, ha compensato integralmente le spese di lite e ha dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1382 c.c.

  Richiamato per escludere che la clausola penale sia illegittima quando inserita in una convenzione accessiva alla concessione validamente formata.

• art. 1321 c.c.

  Richiamato nel motivo di ricorso in tema di contratto e di natura dell'accordo accessivo alla concessione.

• art. 1418 c.c.

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la nullità delle penali, ma non accolto dalla Corte.

• art. 16 r.d. 2440/1923

  Richiamato nel motivo di ricorso in relazione alla forma degli atti della pubblica amministrazione.

• art. 17 r.d. 2440/1923

  La Corte lo applica come base della necessaria forma scritta ad substantiam per i contratti della P.A., ritenendo validamente stipulata la convenzione accessiva alla concessione.

• art. 11 L. 241/1990

  Richiamato per sottolineare la possibilità di accordi patrimoniali connessi all'esercizio di potestà pubbliche.

• art. 88 d.lgs. 259/2003

  La Corte afferma che la norma non esclude la stipulazione di obbligazioni contrattuali da parte delle imprese di telecomunicazioni verso la P.A. per scavi e occupazioni del suolo.

• art. 93 d.lgs. 259/2003

  Interpretato nel senso che vieta oneri o canoni non stabiliti per legge, ma non impedisce accordi negoziali tra impresa di telecomunicazioni e amministrazione.

• art. 67 d.P.R. 495/1992

  Richiamato nel primo motivo quale norma asseritamente violata, senza accoglimento della censura.

• art. 2902 c.c.

  Richiamato nel motivo sul giudicato amministrativo, ma il motivo è dichiarato inammissibile per difetto di prova del passaggio in giudicato.

• art. 231 d.lgs. 285/1992

  Richiamato nel terzo motivo come norma di settore, ma la censura è ritenuta generica e non pertinente.

• art. 360 c.p.c.

  Norma processuale invocata quale parametro delle censure di violazione di legge e omesso esame/omessa pronuncia.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  Applicato per dare atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

• art. 1, comma 17, L. 228/2012

  Richiamato quale norma che ha introdotto il comma 1-quater dell'art. 13 d.P.R. 115/2002.

Massime di principio

• Nella concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, la clausola penale prevista dal regolamento e recepita nel provvedimento concessorio può validamente integrare una convenzione accessiva alla concessione, purché vi sia assunzione espressa dell'obbligo da parte del privato e forma scritta ad substantiam.
• La disciplina di settore sulle comunicazioni elettroniche, che vieta alla pubblica amministrazione di imporre oneri o canoni non previsti dalla legge, non esclude la possibilità per l'impresa di telecomunicazioni di assumere per accordo obbligazioni contrattuali connesse agli scavi e all'occupazione del suolo.
• Chi invoca l'efficacia del giudicato amministrativo deve darne prova, compreso il passaggio in giudicato della decisione richiamata; in difetto, la censura è inammissibile.
• Una censura di legittimità è inammissibile o comunque infondata se non si confronta con la ratio decidendi della sentenza impugnata e resta generica rispetto alle questioni effettivamente decise.

Come è indicizzato