Sentenza n. 63/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria aveva chiesto al Comune l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica a una particella in parte destinata ad attrezzature scolastiche di quartiere e parcheggi, sostenendo che il relativo vincolo espropriativo fosse decaduto. Il TAR aveva riconosciuto l’obbligo di provvedere soltanto sulla porzione destinata a zona FV, qualificando invece come conformativi i vincoli relativi alle aree per parcheggi e attrezzature scolastiche di quartiere e ritenendo già urbanisticamente classificata la residua porzione. L’appellante ha dedotto l’erroneità della qualificazione dei vincoli come conformativi, il difetto di motivazione e la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, dell’art. 9 d.P.R. n. 327/2001 e della normativa regionale, sostenendo che la destinazione a scuole dell’obbligo e parcheggi pubblici comportasse una localizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione pubblica e quindi un vincolo sostanzialmente espropriativo. Ha inoltre chiesto la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia comunale.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello nei sensi indicati in motivazione e ha parzialmente riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che i vincoli relativi alle attrezzature pubbliche per l’istruzione e ai parcheggi, gravanti sulla particella, avessero natura espropriativa e non meramente conformativa. Il discrimine non può essere individuato nella mera possibilità, anche remota, che l’attività prevista sia esercitata da privati, ma nella destinazione dell’area a opere rivolte esclusivamente alla fruizione pubblica e nella conseguente compressione del contenuto minimo essenziale della proprietà. Decaduto il vincolo quinquennale senza tempestiva dichiarazione di pubblica utilità, l’area non riacquista automaticamente la precedente destinazione urbanistica, ma diviene zona bianca; il Comune deve quindi esercitare la propria discrezionalità urbanistica e attribuirle una congrua destinazione mediante un procedimento conclusivo. Il Comune è stato obbligato ad adottare una determinazione espressa e conclusiva entro novanta giorni dalla notificazione della sentenza. Per l’ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Agrigento, con facoltà di subdelega, da attivarsi su istanza di parte entro ulteriori trenta giorni. Il commissario dovrà adottare e approvare la variante di ritipizzazione valutando gli interessi pubblici e privati e le linee generali della pianificazione. Non è stata imposta una specifica destinazione urbanistica, per l’elevata discrezionalità dell’amministrazione. Le spese del doppio grado sono state dichiarate irripetibili.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Disposizioni processuali richiamate nel giudizio sul silenzio della pubblica amministrazione e sull’obbligo di provvedere.

• art. 9 d.P.R. n. 327/2001

  Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

  La decadenza del vincolo espropriativo non determina il ripristino automatico della precedente destinazione urbanistica, ma comporta l’applicazione della disciplina delle aree prive di pianificazione urbanistica.

• art. 9 d.P.R. n. 380/2001

  Alle aree divenute prive di disciplina urbanistica per effetto della cessazione del vincolo si applica la disciplina delle cosiddette zone bianche; il Comune deve esercitare la propria potestà urbanistica attribuendo una congrua destinazione.

• art. 14, comma 27, d.l. n. 78/2010, convertito dalla l. n. 122/2010

  La pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale costituisce funzione fondamentale dei Comuni, ferme le funzioni regionali di programmazione e coordinamento.

• art. 4, comma 2, l.r. Sicilia n. 19/2020

  Sono conferite ai comuni tutte le funzioni di governo del territorio non esplicitamente attribuite dalla presente legge alla Regione, alle Città metropolitane ed ai liberi Consorzi comunali.

  Conferma la competenza comunale residuale in materia di governo del territorio.

• art. 36 l.r. Sicilia n. 7/2002

  Richiamato quale disposizione di iniziale introduzione nell’ordinamento regionale della disciplina statale sulle espropriazioni.

• art. 16 l.r. Sicilia n. 12/2011

  Richiamato quale disposizione regionale che ha reiterato l’applicazione della disciplina statale sulle espropriazioni.

• art. 71 d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato per la liquidazione del compenso spettante al commissario ad acta.

Massime di principio

• Un vincolo urbanistico è espropriativo, e non meramente conformativo, quando destina uno specifico bene alla realizzazione di opere rivolte esclusivamente alla fruizione pubblica, quali parcheggi pubblici o attrezzature pubbliche per l’istruzione, incidendo in modo sostanziale sul contenuto minimo essenziale del diritto di proprietà.
• La mera possibilità, anche astratta o remota, che l’attività prevista dalla destinazione urbanistica sia esercitata su iniziativa privata non è sufficiente a qualificare il vincolo come conformativo quando l’opera è funzionalmente destinata a un uso pubblico generale e non è suscettibile di essere collocata sul mercato per soddisfare una domanda privata differenziata.
• La qualificazione del vincolo come conformativo o espropriativo dipende dalla distinzione tra zonizzazione, che incide su una generalità di beni in ragione delle loro caratteristiche e del contesto territoriale, e localizzazione, che riserva all’amministrazione l’edificazione su un bene determinato per la realizzazione di un’opera pubblica.
• Quando il vincolo preordinato all’esproprio decade per mancata tempestiva dichiarazione di pubblica utilità, l’area non riacquista automaticamente la precedente destinazione urbanistica, ma diviene zona bianca; il Comune deve quindi esercitare la propria discrezionalità urbanistica e concludere il procedimento con l’attribuzione di una congrua destinazione.
• Nel giudizio avverso il silenzio, il giudice può imporre all’amministrazione di concludere il procedimento e, in caso di persistente inerzia, nominare un commissario ad acta, ma non può imporre l’attribuzione di una specifica destinazione urbanistica quando la decisione richiede valutazioni discrezionali e ulteriori adempimenti istruttori.

Come è indicizzato