L.R. Sicilia 7/2002

Disciplina regionale siciliana degli appalti di lavori pubblici, forniture e servizi

Il provvedimento disciplina, per la Regione Siciliana, gli appalti di lavori pubblici e, in apposito titolo, anche gli appalti di forniture, di servizi e nei settori esclusi. La legge integra e modifica la normativa statale richiamata, adattandola all’ordinamento regionale e introducendo organismi, procedure accelerate e regole speciali per programmazione, affidamenti e controlli.

Ambito di applicazione e coordinamento con la normativa statale

La disciplina nazionale sui lavori pubblici richiamata dalla legge quadro 11 febbraio 1994, n. 109 si applica nel territorio regionale con le esclusioni e le sostituzioni previste dalla legge siciliana. Analogo criterio vale per alcuni regolamenti statali di attuazione, recepiti salvo incompatibilità con la disciplina regionale.

La legge prevede inoltre regole interpretative specifiche:

• i riferimenti a normativa statale si intendono sostituiti dalla corrispondente normativa regionale vigente;
• i richiami al Bollettino ufficiale della Regione si intendono riferiti alla Gazzetta ufficiale della Regione siciliana;
• i riferimenti a organi o istituzioni statali si intendono fatti ai corrispondenti organi regionali;
• il riferimento all’ecu va letto come euro.

Sono inapplicabili, salvo eccezioni, i riferimenti alla licitazione privata nella disciplina dei lavori pubblici, mentre restano rilevanti per la concessione di costruzione e gestione e per gli appalti di forniture e servizi disciplinati dal Titolo II.

Soggetti tenuti all’applicazione e esclusioni

La disciplina sui lavori pubblici si applica, qualunque sia la fonte di finanziamento, all’amministrazione regionale, agli enti e aziende da essa dipendenti o vigilati, agli enti locali e loro associazioni e consorzi, agli altri organismi di diritto pubblico e ai soggetti privati a partecipazione pubblica prevalente o totalitaria. Si estende anche ai soggetti privati che realizzano interventi strettamente connessi a opere nei settori esclusi e alle società di trasformazione urbana.

Sono invece esclusi, per gli interventi eseguiti direttamente dai privati a scomputo di contributi o di obblighi edilizi assimilabili, salvo l’obbligo di gara per le opere di importo superiore alla soglia comunitaria secondo la direttiva 93/37/CEE.

Vigilanza, Autorità e Osservatorio regionale dei lavori pubblici

La legge rende operativo nel territorio regionale il sistema di vigilanza sui lavori pubblici, prevedendo una convenzione tra Assessore regionale per i lavori pubblici e Autorità nazionale di vigilanza per l’assolvimento delle funzioni nel territorio siciliano.

L’Osservatorio per l’accelerazione e la qualificazione della spesa pubblica assume la denominazione di Osservatorio regionale dei lavori pubblici, con sede presso l’Assessorato regionale dei lavori pubblici. Esso è lo strumento tecnico-gestionale della Regione per la raccolta delle informazioni sull’intero ciclo dei lavori pubblici: programmazione, gara, affidamento, esecuzione, collaudo e gestione.

Tra i compiti principali:

• raccolta dati statistici su esecuzione, risultati degli appalti, subappalto, contrattazione collettiva e sicurezza;
• gestione di una banca dati dei lavori e delle opere pubbliche;
• supporto informatico per avvisi e bandi;
• pubblicazione del Notiziario regionale sugli appalti e le concessioni;
• diffusione di indirizzi interpretativi e iniziative formative;
• attività ispettive in caso di ritardi, disservizi o anomalie;
• relazione annuale all’Assemblea regionale siciliana.

Per i lavori pubblici di importo superiore a 250.000 euro le amministrazioni devono comunicare all’Osservatorio dati dettagliati entro 30 giorni dalla gara e ulteriori dati entro 60 giorni dall’esecuzione. Per importi tra 150.000 e 250.000 euro è sufficiente una nota informativa sintetica annuale. Le omissioni o i dati non veritieri sono sanzionati con importi amministrativi fino a 30.000 euro o 60.000 euro.

L’Osservatorio opera anche per contratti di fornitura, servizi e settori esclusi sopra 50.000 euro.

Conferenza di servizi, conferenza speciale e Commissione regionale dei lavori pubblici

La disciplina introduce una riconvocazione della conferenza di servizi, una sola volta, tra il decimo e il quindicesimo giorno dalla prima convocazione quando un’amministrazione invitata risulti assente o priva di adeguato potere di rappresentanza. In tal caso la conferenza decide comunque.

Per i pareri tecnici sui progetti si distingue tra:

• lavori di importo pari o inferiore alla soglia comunitaria: il parere in linea tecnica è espresso dal responsabile del procedimento;
• lavori di importo superiore alla soglia comunitaria e fino a tre volte tale soglia: interviene la Conferenza speciale di servizi;
• lavori di importo superiore a tre volte la soglia comunitaria e progetti di interesse ultra provinciale: decide la Commissione regionale dei lavori pubblici.

La Conferenza speciale e la Commissione regionale acquisiscono tutte le intese, autorizzazioni, nulla osta e assensi necessari, e il loro parere sostituisce qualsiasi altro esame o parere di amministrazioni o organi consultivi in materia di opere pubbliche. Nei casi di incidenza ambientale, valutazione di impatto ambientale, vincoli paesaggistici, idrogeologici, aree protette o siti comunitari, l’organo competente partecipa ai lavori e, in tali casi, l’esame avviene già sul progetto preliminare per fissare le condizioni per il progetto definitivo.

La legge prevede spese specifiche per il funzionamento di questi organismi, con stanziamenti a carico del bilancio 2002 e valutazioni di spesa per gli esercizi successivi.

Ufficio regionale per l’espletamento delle gare

È istituito, nelle more della compiuta applicazione del capo I della legge regionale 12 gennaio 1993, n. 10, l’Ufficio regionale per l’espletamento di gare per l’appalto di lavori pubblici, articolato in una sezione centrale con sede a Palermo e in sezioni provinciali.

Le sezioni gestiscono le gare per lavori sopra una certa soglia:

• sezione centrale: opere di interesse sovra-provinciale con importo a base d’asta superiore a 1.250.000 euro;
• sezioni provinciali: opere di interesse provinciale, intercomunale e comunale sopra la stessa soglia.

L’ufficio redige il verbale di gara, che costituisce proposta di aggiudicazione. Le commissioni sono composte da tre membri per sezione provinciale e la sezione centrale è costituita dai presidenti delle sezioni provinciali. È previsto personale di segreteria tecnico-amministrativa e una disciplina di durata degli incarichi, incompatibilità, decadenza e indennità.

L’obbligo di applicare queste procedure decorre dal novantesimo giorno successivo alla pubblicazione del regolamento di funzionamento dell’ufficio.

Qualificazione delle imprese e consorzi stabili

Per i lavori di importo pari o inferiore a 150.000 euro la qualificazione è semplificata:

• per le imprese artigiane iscritte all’albo camerale, basta l’iscrizione da almeno due anni;
• per le cooperative iscritte al registro prefettizio, basta l’iscrizione da almeno due anni;
• per le altre imprese, si applicano requisiti ridotti del 50% rispetto a quelli del DPR 34/2000.

Per i consorzi stabili sono introdotte regole specifiche di partecipazione e qualificazione, tra cui il divieto di partecipazione a più di un consorzio stabile e criteri di incremento della cifra d’affari delle imprese consorziate ai fini della qualificazione.

Programmazione triennale e elenco annuale dei lavori

La realizzazione dei lavori pubblici si fonda su un programma triennale e sui relativi aggiornamenti annuali, predisposti e approvati dai soggetti pubblici tenuti all’applicazione della legge.

Il programma triennale deve:

• essere coerente con il documento di programmazione economico-finanziaria regionale e con gli altri strumenti programmatori;
• comprendere opere munite almeno di progettazione preliminare;
• indicare un ordine di priorità tra categorie di lavori e al loro interno;
• privilegiare manutenzione, recupero del patrimonio esistente, completamento di lavori già iniziati e opere finanziabili con capitale privato maggioritario;
• escludere la manutenzione ordinaria.

L’elenco annuale richiede, di regola, la previa approvazione in linea tecnica del progetto definitivo, salvo i lavori di manutenzione straordinaria, per i quali basta il progetto preliminare. Ogni lavoro può essere inserito per lotti solo se esiste progettazione almeno preliminare dell’intero intervento e sono state quantificate le risorse complessive.

L’elenco annuale deve essere approvato con il bilancio preventivo e contenere l’indicazione delle risorse disponibili. I lavori non inseriti nell’elenco annuale, salvo eccezioni tassative, non possono ricevere finanziamenti pubblici.

Il programma e gli elenchi devono essere adottati su schemi tipo definiti con decreto assessoriale, trasmessi all’Osservatorio regionale e resi pubblici. I comuni interessati possono formulare osservazioni entro 15 giorni dalla richiesta di parere. Il programma adottato va trasmesso alla Presidenza della Regione, agli assessorati competenti e, per conoscenza, alle province regionali.

Sono previste riserve di programmazione per l’Amministrazione regionale in materia di opere marittime e portuali, opere degli enti di culto e di formazione religiosa, e interventi di sistemazione idraulica e idraulico-forestale.

Programmi regionali di finanziamento e relazioni istituzionali

La Regione non può finanziare, con fondi propri o gestiti, opere pubbliche non inserite nei programmi o non rispettose delle priorità, salvo eventi imprevedibili o calamitosi. I programmi di spesa regionali devono ripartire annualmente le risorse disponibili, indicare criteri di selezione e coprire l’intera disponibilità del bilancio e delle risorse gestite dalla Presidenza o dagli assessorati.

Possono essere finanziate solo opere dotate di progetto definitivo con tutte le autorizzazioni e i pareri richiesti; il decreto di finanziamento impone la presentazione del progetto esecutivo entro 120 giorni, salvo rinunzia.

I finanziamenti si basano su criteri di priorità socio-economica, completamento di opere, prevenzione sismica, recupero edilizio ed equa ripartizione territoriale.

Se l’ente non avvia le procedure di appalto entro tre mesi dalla comunicazione del decreto di finanziamento, può essere nominato un commissario ad acta. I ribassi d’asta alimentano in parte il fondo di rotazione per le spese di progettazione e in parte i capitoli regionali per il funzionamento della Conferenza speciale e per eventuali perizie o opere della stessa tipologia. Per i comuni fino a 5.000 abitanti e per le isole minori, la quota di ribasso destinata al fondo di rotazione è maggiorata al 60%.

La legge impone anche momenti di consultazione con associazioni imprenditoriali e organizzazioni sindacali nella predisposizione e nell’aggiornamento dei programmi.

Studio di fattibilità, progettazione e attività professionali

L’attività di progettazione può essere preceduta, ove richiesto, da uno studio di fattibilità con relazione tecnica e ambientale. La progettazione è inquadrata come attività di studio e progettazione.

Le prestazioni tecniche possono essere svolte da:

• uffici tecnici delle stazioni appaltanti;
• uffici consortili di progettazione e direzione lavori;
• organismi di altre pubbliche amministrazioni;
• liberi professionisti singoli o associati;
• società di professionisti;
• società di ingegneria;
• raggruppamenti temporanei tra tali soggetti.

Gli affidamenti sono di competenza, per l’Amministrazione regionale, del Presidente della Regione o dell’Assessore competente; per gli altri enti, degli organi esecutivi. Il soggetto affidatario deve indicare nominativamente i professionisti responsabili e la persona incaricata dell’integrazione tra le prestazioni specialistiche.

Sono disciplinati i limiti ai rapporti di fiducia con i professionisti:

• ogni ente non può affidare al medesimo professionista incarichi fiduciari oltre 100.000 euro annui, IVA esclusa;
• il totale degli incarichi fiduciari in corso per ciascun professionista nella Regione non può superare 200.000 euro, IVA esclusa;
• gli incarichi devono essere comunicati agli ordini e collegi professionali.

Sono vietati affidamenti a dipendenti di altri enti pubblici, anche se autorizzati. Restano inoltre previsti divieti di partecipazione agli appalti per i soggetti che hanno redatto la progettazione e per i soggetti a essi controllati o collegati.

Per gli incarichi di importo pari o superiore a 200.000 euro si applica la normativa comunitaria sui servizi. Tra 100.000 e 200.000 euro sono previste gare ad evidenza pubblica secondo regolamento; sotto 100.000 euro è ammesso l’affidamento fiduciario.

La legge stabilisce anche regole su compensi minimi inderogabili, subappalto limitato delle attività accessorie, progettazione definitiva ed esecutiva affidate di norma allo stesso soggetto e possibilità di affidamento diretto a società di ingegneria controllate nei settori speciali, con particolari requisiti di fatturato.

Fondo di rotazione per la progettazione definitiva

È istituito un fondo di rotazione nel bilancio regionale per finanziare la progettazione definitiva e il perfezionamento delle procedure tecniche, amministrative e operative necessarie all’accesso a finanziamenti, anche extraregionali, per interventi di riqualificazione urbana e recupero del tessuto urbanistico, edilizio e ambientale.

Per l’esercizio 2002 il fondo è quantificato in 20 milioni di euro. Le modalità di utilizzo sono definite con decreto assessoriale, secondo un programma triennale e con riparto minimo proporzionale all’estensione territoriale e alla popolazione degli enti locali. Le somme anticipate sono reintegrate al finanziamento dell’opera.

Incentivi, prezzario regionale e pareri tecnici

La legge modifica la disciplina degli incentivi alla progettazione, attribuendo una quota del 25% delle somme al responsabile unico del procedimento e precisando che tale funzione è incompatibile con altre funzioni tecniche o amministrative relative all’opera.

È istituito il prezzario unico regionale dei lavori pubblici, aggiornato ogni dodici mesi, al quale tutti gli enti regionali devono attenersi. In caso di nuovo prezzario, i progetti possono essere aggiornati prima della gara su parere motivato del responsabile del procedimento.

Il parere igienico-sanitario è reso dal competente servizio di igiene pubblica dell’ASL territorialmente interessata entro 30 giorni, con silenzio-assenso in caso di mancata pronuncia.

Per le opere sul demanio marittimo regionale è prevista l’autorizzazione dell’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente, con silenzio-assenso dopo 90 giorni.

Sistemi di realizzazione dei lavori pubblici e concessioni

I lavori pubblici possono essere realizzati esclusivamente mediante appalto o concessione, salvo i casi di esecuzione in economia previsti dalla legge.

Sono disciplinati:

• l’appalto tradizionale;
• l’appalto integrato, con progettazione esecutiva ed esecuzione;
• la concessione di lavori pubblici, che comprende progettazione, esecuzione e gestione funzionale ed economica.

L’appalto integrato è ammesso in particolare per lavori con forte componente impiantistica o tecnologica, manutenzione, restauro, scavi archeologici e lavori sopra soglia comunitaria. La gara si basa sul progetto definitivo e l’appaltatore deve possedere i requisiti per la progettazione esecutiva.

La concessione non può superare in linea generale 30 anni, salvo casi motivati di equilibrio economico-finanziario. È possibile prevedere un prezzo, anche mediante cessione di immobili o diritti reali. Le variazioni normative o dell’amministrazione che alterino l’equilibrio economico-finanziario comportano revisione del piano, con possibile proroga della concessione; in difetto, il concessionario può recedere.

La disciplina prevede anche il DURC quale documento unico di regolarità contributiva e retributiva, necessario per i pagamenti e alla conclusione dei lavori, con divieto di pagamento in caso di mancata o negativa certificazione.

Pubblico incanto, appalto-concorso, trattativa privata, cottimo e contratto aperto

La regola generale è il pubblico incanto. L’appalto-concorso è ammesso solo per lavori speciali, complessi o ad alta componente tecnologica, previa motivazione e parere della Commissione regionale.

Il criterio di aggiudicazione è, in via ordinaria, il prezzo più basso. Per appalti sopra soglia comunitaria con prevalenza tecnologica o particolare rilevanza tecnica può essere usata l’offerta economicamente più vantaggiosa.

La trattativa privata è disciplinata con limiti più stringenti rispetto alla normativa precedente:

• soglie differenziate per lavori, forniture e servizi;
• obbligo di gara informale con numero minimo di invitati;
• limiti annuali di importo affidabile alla stessa impresa;
• pubblicità delle determinazioni.

È disciplinato il cottimo per lavori fino a 150.000 euro, con formazione di elenchi di imprese e regolamenti attuativi degli enti. È introdotto anche il contratto aperto per lavori di pronto intervento e manutenzione, con possibilità di autorizzare maggiori spese entro il limite dell’importo originario e comunque non oltre 150.000 euro.

Varianti, collaudi e controlli

Le varianti in corso d’opera sono ammesse entro limiti percentuali rigidi: 10% per recupero, ristrutturazione, manutenzione e restauro; 5% per gli altri lavori, con copertura nelle somme per imprevisti.

Il collaudo è, di regola, obbligatorio per tutti i lavori, con certificato provvisorio che diventa definitivo dopo due anni e si intende tacitamente approvato se non interviene approvazione formale entro i termini. Sotto 200.000 euro il collaudo è sostituito dal certificato di regolare esecuzione; fino a 1 milione di euro può essere sostituito facoltativamente.

Sono stabilite regole dettagliate su nomina dei collaudatori, requisiti professionali, incompatibilità, durata degli incarichi, composizione delle commissioni e divieti di cumulo o reiterazione degli incarichi, con efficacia per gli incarichi conferiti dopo l’entrata in vigore della legge.

Pubblicità dei bandi e degli avvisi

La pubblicità dei bandi è graduata in base all’importo:

• sopra soglia comunitaria: comunicazione all’Ufficio pubblicazioni UE, pubblicazione in GURS e sui quotidiani previsti;
• tra 1 milione di euro e soglia comunitaria: GURS, quotidiani nazionali/regionali e periodici;
• tra 200.000 euro e 1 milione di euro: GURS, quotidiani provinciali e periodico regionale;
• sotto 200.000 euro: albo pretorio.

Le spese di pubblicità sono inserite nel quadro economico del progetto. Il responsabile del procedimento risponde personalmente del rispetto degli obblighi di pubblicità in caso di omissione.

Forniture di beni, servizi e settori esclusi

Le forniture di beni sono regolate dal decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358; gli appalti di servizi dal decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157; i settori esclusi dal decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158.

Per contratti sotto soglia sono previsti regolamenti degli enti, nel rispetto dei principi delle rispettive discipline. Sono ammessi affidamenti in trattativa privata mediante gara informale fino a 100.000 euro per forniture, con divieto di superare la soglia annuale alla stessa impresa. Per i servizi è previsto analogo limite, con esclusione di specifiche categorie; nei settori esclusi valgono regole omogenee.

Per tali affidamenti il ricorso alla trattativa privata senza gara formale è consentito, senza autorizzazioni, fino a 25.000 euro; sopra tale importo è richiesto il parere degli uffici competenti e una gara informale con almeno cinque ditte, ridotte a tre nei comuni sotto 10.000 abitanti.

Norme finali, transitorie e abrogazioni

La disciplina sulle espropriazioni per pubblica utilità si applica nell’ordinamento regionale dalla data di entrata in vigore della legge, o dalle decorrenze previste dal testo statale richiamato.

Sono previste varie norme transitorie per:

• programmi annuali e triennali adottati entro 12 mesi, che possono includere progetti già tecnicamente approvati;
• salvezza dei bandi già approvati;
• salvezza e adeguamento degli incarichi di progettazione in corso;
• applicazione delle vecchie regole per alcune anticipazioni e per il servizio idrico fino all’attivazione del servizio idrico integrato;
• programmi regionali 2002, che possono includere anche progetti di massima già approvati secondo la normativa previgente.

La legge abroga numerose disposizioni regionali pregresse in materia di lavori pubblici, oltre a tutte le norme incompatibili con la nuova disciplina.

Decorrenza

La legge entra in vigore trenta giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Regione siciliana.