Cassazione Civile, Ordinanza n. 05450/2023 del 22/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato con la ASL per il pagamento di emolumenti aggiuntivi previsti dalla contrattazione collettiva e integrativa regionale. La ASL aveva sospeso o ridotto tali somme richiamando provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria e le norme finanziarie sul piano di rientro. In primo e secondo grado l'opposizione della ASL al decreto ingiuntivo è stata rigettata. In cassazione la ASL ha proposto sette motivi, denunciando: la natura autoritativa e derogatoria degli atti regionali e commissariali rispetto alla disciplina collettiva; l'erronea affermazione che la riduzione della spesa imponesse una modifica consensuale dell'accordo integrativo; l'interpretazione dei provvedimenti di contenimento della spesa come subordinati alla riapertura dei tavoli di concertazione; la violazione dell'art. 1326 c.c. per il carattere facoltativo delle prestazioni aggiuntive, che avrebbe implicato accettazione delle nuove condizioni; il travisamento della natura volontaria e rinunziabile delle prestazioni e del carattere incentivante delle indennità; la violazione dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 per i vincoli di bilancio dei contratti integrativi; e la violazione della l. 2248/1865 all. E per avere la Corte d'appello disapplicato atti amministrativi ritenuti autoritativi. Il medico ha resistito con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati tutti i motivi, aderendo a precedenti già consolidati: nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi; le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione; eventuali interventi di riduzione devono essere perseguiti nelle sedi e procedure della contrattazione collettiva; l'atto unilaterale della ASL non ha natura autoritativa, ma è assimilabile al rifiuto di adempiere un'obbligazione privatistica; la volontarietà delle prestazioni aggiuntive non esclude il diritto al corrispettivo per le prestazioni effettivamente rese. La ASL è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità e si dà atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2002

  Riguardano il contenimento della spesa sanitaria, ma non consentono alla singola ASL di derogare unilateralmente alla contrattazione collettiva sui compensi dei medici convenzionati.

• art. 6 Intesa Stato/Regione del 23.3.2005

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno del contenimento della spesa; la Corte lo colloca nel quadro che non legittima riduzioni unilaterali dei compensi.

• artt. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  Invocati per sostenere l'efficacia dei provvedimenti di contenimento della spesa; non valgono a fondare un potere unilaterale della ASL sui compensi contrattuali.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  Richiamato per i vincoli di spesa; la Corte ribadisce che tali vincoli devono essere attuati nel rispetto della contrattazione collettiva.

• art. 12 Preleggi

  Usato nel ricorso per l'interpretazione delle fonti; la Corte non accoglie la lettura proposta dalla ASL.

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente in collegamento alla disciplina contrattuale; la Corte ribadisce la prevalenza della contrattazione collettiva e la nullità delle clausole individuali contrastanti.

• art. 1326 c.c.

  La scelta di rendere prestazioni aggiuntive non integra accettazione di nuove condizioni unilaterali di compenso, se queste non sono previste dalla contrattazione collettiva.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  La Corte afferma che l'obbligo di rispettare i contratti collettivi resta fermo e che la nullità della contrattazione integrativa è solo genetica; il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto.

• art. 5 L. n. 2248/1865, all. E

  L'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa e quindi non rientra nello schema di disapplicazione degli atti amministrativi autoritativi.

• art. 4 L. n. 2248/1865, all. E

  Richiamato in collegamento all'asserita disapplicazione degli atti; non è applicabile all'atto unilaterale della ASL, privo di natura autoritativa.

• art. 48 L. n. 833/1978

  La disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è regolata dalle convenzioni e dagli accordi collettivi, che non sono superati dai soli vincoli di rientro dal disavanzo.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Conferma che il rapporto convenzionale è regolato da accordi collettivi; le esigenze di contenimento della spesa non abilitano la ASL a modifiche unilaterali.

• art. 2, commi 71 e 72, L. n. 191/2009

  Il contenimento della spesa del personale, anche convenzionato, va perseguito mediante ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa, non con interventi unilaterali sui compensi.

• art. 380-bis c.p.c.

  Richiamato per la comunicazione della proposta del relatore e la trattazione camerale.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Usato per rinviare alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Dà luogo, ricorrendone i presupposti processuali, al raddoppio del contributo unificato se dovuto dalla ricorrente.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, il trattamento economico è governato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; il contratto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può introdurre unilateralmente riduzioni o deroghe peggiorative.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria o di rientro dal disavanzo non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di ridurre i compensi contrattualmente previsti; tali esigenze vanno perseguite nelle sedi della contrattazione collettiva e nei limiti delle rispettive competenze.
• L'atto con cui l'ente convenzionante riduce unilateralmente il compenso non ha natura provvedimentale autoritativa, ma natura privatistica, sicché va valutato come inadempimento dell'obbligazione di pagamento assunta nel rapporto convenzionale.
• La volontarietà o facoltatività di prestazioni aggiuntive non esclude il diritto al compenso quando le prestazioni siano state effettivamente rese secondo le condizioni stabilite dalla contrattazione collettiva.
• La nullità della contrattazione integrativa rilevante nel sistema del pubblico impiego contrattualizzato è quella genetica delle clausole in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con la programmazione di bilancio; non consente, di per sé, una riduzione unilaterale ex post dei compensi pattuiti.
• Il potere unilaterale eccezionale riconosciuto al datore di lavoro pubblico in materia di contrattazione integrativa è circoscritto all'ambito e alle condizioni previste dalla legge e non può incidere su istituti riservati a livelli diversi di contrattazione.

Come è indicizzato