Cassazione Civile, Ordinanza n. 03752/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da una medica di base, addetta anche al servizio di continuità assistenziale, per il pagamento di differenze economiche a titolo di indennità di rischio che la ASL aveva sospeso o ridotto in applicazione di misure di contenimento della spesa sanitaria. Il Tribunale aveva accolto l’opposizione della ASL solo in parte, mentre la Corte d’appello ha riformato la decisione, revocando il decreto ingiuntivo e negando il diritto all’indennità di rischio. La ricorrente principale ha denunciato: 1) la violazione delle norme sulla contrattazione collettiva nel pubblico impiego e sul rapporto convenzionale dei medici con il SSN, sostenendo che la contrattazione integrativa regionale poteva prevedere compensi accessori per attività disagiate o pericolose e che non vi fosse violazione dei limiti posti dal contratto nazionale; 2) la violazione delle clausole dell’Accordo Collettivo Nazionale di medicina generale del 2005, assumendo che esse non vietassero l’indennità correlata alle caratteristiche del territorio e delle sedi di servizio e che la clausola di onnicomprensività non fosse ostativa; 3) la violazione dei criteri ermeneutici contrattuali, in relazione all’Accordo Integrativo Regionale Abruzzo 2006, lamentando che la Corte di merito non avesse valorizzato la reale intenzione delle parti e il contesto di disagio e insicurezza delle sedi di continuità assistenziale. La ASL, con ricorso incidentale, ha a sua volta censurato la decisione d’appello per non avere riconosciuto la natura autoritativa e derogatoria degli atti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria, per non avere considerato che l’adesione alle prestazioni avrebbe implicato accettazione delle nuove condizioni economiche e per non avere applicato le norme sul blocco dei costi dei contratti integrativi incompatibili con i vincoli di bilancio.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale. Ha ritenuto infondate le censure della medica perché la contrattazione regionale non può introdurre, in modo generalizzato e automatico, un compenso aggiuntivo non previsto dall’Accordo Collettivo Nazionale quando quest’ultimo consente solo la valorizzazione di specifiche e particolari condizioni di disagio e difficoltà; ha inoltre richiamato un precedente conforme che aveva già dichiarato nulla la previsione dell’Accordo Integrativo Regionale Abruzzo 2006 nella parte in cui stabiliva un’indennità di rischio generalizzata per tutti i medici di continuità assistenziale. Anche il ricorso incidentale della ASL è stato respinto perché la disciplina economica del rapporto convenzionale è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi e non può essere derogata unilateralmente da atti di contenimento della spesa sanitaria; eventuali esigenze di riduzione della spesa devono essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei rispettivi ambiti di competenza. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  richiamato come base dei motivi di violazione di legge dedotti nel ricorso principale e incidentale

• art. 360 n. 5 c.p.c.

  evocato per contestare l’apprezzamento di fatto della Corte territoriale, ma ritenuto non decisivo nel caso concreto

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  richiamato per delimitare la disciplina della contrattazione integrativa nel rapporto convenzionale dei medici con il SSN

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  invocato dalle parti; la Corte ribadisce che le modifiche economiche devono passare per la contrattazione collettiva nei limiti dei rispettivi livelli competenziali

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  richiamato dalla ricorrente principale a sostegno della possibilità di compensi accessori per attività disagiate o pericolose

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  norma posta a fondamento del sistema degli accordi collettivi che disciplinano il rapporto convenzionale con il SSN

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato per affermare la conformità dei contratti individuali alla disciplina collettiva del rapporto convenzionale

• art. 2-nonies d.l. 81/2004 conv. in L. 138/2004

  riconosciuto come norma che rimette agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione regionale e aziendale

• art. 8, comma 2, ACN Medicina Generale 2005

  interpretato come previsione che consente incentivi solo nei limiti delle specifiche forme di valorizzazione previste dal contratto nazionale

• art. 14, commi 7 e 9, ACN Medicina Generale 2005

  interpretato nel senso che la contrattazione regionale può definire parametri per particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non un compenso generalizzato

• art. 72 ACN Medicina Generale 2005

  invocato per sostenere l’onnicomprensività del trattamento economico; la Corte non lo ritiene ostativo in sé, ma comunque non idoneo a legittimare l’indennità generalizzata

• art. 1362 c.c.

  richiamato come criterio ermeneutico del contratto, ma la Corte esclude che dall’interpretazione dell’Accordo Integrativo Regionale emerga una volontà diversa da quella risultante dal testo e dal sistema

• art. 13 AIR Abruzzo 2006

  dichiarato nullo nella parte in cui prevede in modo generalizzato l’indennità di rischio per i medici di continuità assistenziale

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2002

  richiamati dalla ASL a sostegno degli atti di contenimento della spesa sanitaria

• art. 6 Intesa Stato/Regione 23.3.2005

  invocato dalla ASL per sostenere la natura vincolante delle misure di contenimento della spesa

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamati dalla ASL in funzione di contenimento della spesa sanitaria

• art. 1, comma 796, lett. l), L. 296/2006

  richiamato dalla ASL per sostenere il potere di incidere sulla spesa sanitaria

• art. 12 Preleggi

  evocato nei motivi incidentali per l’interpretazione delle norme e degli atti di contenimento della spesa

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ASL nel sostenere la invalidità/integrazione della disciplina contrattuale e la natura derogatoria degli atti regionali

• art. 1326 c.c.

  invocato per sostenere che la scelta di rendere le prestazioni dopo la modifica delle condizioni economiche implicasse accettazione delle nuove condizioni

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamato dalla ASL per sostenere l’inapplicabilità di contratti integrativi con costi non rispettosi dei vincoli di bilancio

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per rinviare alla motivazione di precedenti conformi

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  richiamato nel dispositivo per dare atto dei presupposti del contributo unificato aggiuntivo

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e, nei limiti da questi fissati, alla contrattazione integrativa regionale e aziendale; la contrattazione decentrata è nulla se introduce un trattamento economico contrastante con il livello nazionale.
• Una previsione regionale che riconosca un’indennità aggiuntiva in modo automatico e indifferenziato a tutti i medici operanti sul territorio non è legittima quando il contratto nazionale consente solo la valorizzazione di specifiche e particolari condizioni di disagio o difficoltà di espletamento dell’attività.
• Gli atti unilaterali della pubblica amministrazione diretti a ridurre il compenso convenzionale per esigenze di contenimento della spesa non possono derogare alla disciplina collettiva: tali esigenze devono essere perseguite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto dei rispettivi ambiti di competenza.
• L’interpretazione di un accordo integrativo regionale non può fondarsi su letture apodittiche o su meri dati fattuali generici, ma deve restare ancorata al testo negoziale e alla sua coerenza con la disciplina nazionale di riferimento.
• In sede di legittimità non è consentito trasformare il ricorso per cassazione in una nuova valutazione del merito o integrare tardivamente i motivi con documenti o circostanze non utilmente dedotti nei tempi e nei modi processuali previsti.

Come è indicizzato