Cassazione Civile, Ordinanza n. 03750/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato per il pagamento di varie indennità previste dalla contrattazione collettiva e integrativa regionale per l'attività di medicina generale e di continuità assistenziale: indennità per assistenza domiciliare integrata, governo clinico, NCP in gruppo, rischio, reperibilità e festività di particolare rilevanza. L'azienda sanitaria aveva sospeso o ridotto tali voci richiamando provvedimenti di contenimento della spesa sanitaria. In appello la domanda del medico era stata accolta in larga parte, salvo la sola indennità di rischio, e il decreto ingiuntivo revocato solo in parte. Il medico ricorre in cassazione con tre motivi: sostiene, in sintesi, che la contrattazione nazionale non impediva quella regionale di prevedere compensi ulteriori; che le norme dell'ACN del 2005 non escludevano indennità collegate a condizioni territoriali o strutturali; e che l'accordo integrativo regionale andava interpretato, ai sensi dell'art. 1362 c.c., come volto a remunerare il disagio e la difficoltà dell'attività, specie in sedi carenti di sicurezza. L'azienda sanitaria resiste e propone ricorso incidentale con sette motivi, deducendo l'efficacia autoritativa degli atti regionali e commissariali di contenimento della spesa, la legittimità della riduzione unilaterale delle indennità, la natura facoltativa e rinunciabile delle prestazioni, l'inapplicabilità dei vincoli contrattuali in presenza di esigenze di bilancio e la possibilità di disapplicare o considerare inefficaci gli atti amministrativi. La Corte richiama propri precedenti e afferma che il rapporto convenzionale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; questi non possono essere derogati da provvedimenti unilaterali di contenimento della spesa, ma la contrattazione decentrata non può neppure prevedere compensi generalizzati e automatici in contrasto con il livello nazionale quando questo consente solo valorizzazioni di specifiche e particolari condizioni di disagio. Nel caso concreto la previsione dell'indennità di rischio per tutti i medici di continuità assistenziale sul territorio regionale è ritenuta nulla perché non legata a condizioni specifiche ma generalizzata. La Corte rigetta sia il ricorso principale sia quello incidentale e compensa le spese per reciproca soccombenza.

La decisione

La Corte di cassazione rigetta integralmente sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell'azienda sanitaria. Conferma l'impostazione già seguita in precedenza secondo cui, da un lato, la pubblica amministrazione non può ridurre unilateralmente i compensi previsti dagli accordi collettivi per ragioni di contenimento della spesa senza rispettare le regole della contrattazione; dall'altro, la contrattazione regionale non può introdurre un'indennità generalizzata e automatica per tutti i medici di continuità assistenziale quando l'accordo nazionale consente solo la valorizzazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà. Ne deriva il rigetto di entrambe le impugnazioni e la compensazione delle spese processuali per reciproca soccombenza. La Corte dà inoltre atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo a carico di entrambe le parti ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  come modificato dall'art. 52, comma 27, L. 289/2002

  richiamato dal ricorrente per sostenere la disciplina della contrattazione decentrata nel pubblico impiego contrattualizzato; la Corte lo inserisce nel quadro degli accordi nazionali e integrativi cui deve conformarsi la disciplina economica del rapporto convenzionale.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  richiamato per contestare la validità della contrattazione integrativa; la Corte non ne accoglie l'uso in senso favorevole alla tesi del ricorrente e ribadisce che i livelli decentrati devono rispettare gli ambiti di competenza e i vincoli della contrattazione nazionale.

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  invocato per affermare la possibilità di compensi accessori per attività disagiate o pericolose; la Corte non lo considera idoneo a giustificare un compenso generalizzato in contrasto con l'accordo nazionale.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  richiamato sia dal ricorrente sia dalla resistente; la Corte lo utilizza nel principio finale per affermare che gli aspetti economici del rapporto convenzionale devono conformarsi agli accordi collettivi nazionali e integrativi.

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato nel principio di diritto finale come norma che impone la conformità dei contratti individuali agli accordi collettivi nazionali e integrativi.

• art. 8 ACN Medicina generale 2005

  la Corte lo legge come norma che individua categorie di compensi e, per quelli collegati a particolari modalità o difficoltà della prestazione, rimette la loro definizione alla contrattazione regionale nei limiti di specificità previsti dall'accordo nazionale.

• art. 14 ACN Medicina generale 2005

  "nell'ambito degli accordi regionali possono essere definiti parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell'attività convenzionale"

  la Corte afferma che la disposizione consente la contrattazione regionale solo per valorizzare condizioni particolari e specifiche di disagio e difficoltà, non per prevedere un compenso automatico e indistinto per tutti gli operatori.

• art. 72 ACN Medicina generale 2005

  invocato dal ricorrente per sostenere che l'onnicomprensività del trattamento non escluderebbe l'indennità di rischio; la Corte non accoglie la tesi.

• art. 1362 c.c.

  invocato per l'interpretazione dell'accordo integrativo regionale; la Corte ritiene infondata la censura perché la lettura del testo e della sua attuazione non consente di attribuire all'indennità un significato diverso da quello censurato dalla sentenza impugnata.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  norma processuale utilizzata per formulare i motivi di ricorso per violazione di legge.

• art. 360 n. 5 c.p.c.

  richiamato per contestare l'apprezzamento di fatto; la Corte esclude che le doglianze integrino un vizio ammissibile di motivazione o omesso esame.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato dalla Corte per rinviare alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 380 bis c.p.c.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio sulla base della proposta del relatore.

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ASL per sostenere l'accettazione implicita delle nuove condizioni remunerative tramite la prosecuzione delle prestazioni; la Corte rigetta la censura.

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ASL per sostenere la natura autoritativa o la validità/efficacia delle delibere regionali; la Corte esclude che tali atti possano derogare unilateralmente agli accordi collettivi nei limiti indicati.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2002

  invocati dalla ASL sul contenimento della spesa sanitaria; la Corte afferma che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono comunque essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva.

• art. 6 Intesa Stato/Regione del 23.3.2005

  richiamato dalla ASL a sostegno della disciplina del contenimento della spesa; non ritenuto idoneo a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamato dalla ASL nel medesimo contesto dei vincoli di spesa.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  richiamato dalla ASL per sostenere gli atti di contenimento della spesa sanitaria; la Corte non ne riconosce efficacia derogatoria degli accordi collettivi.

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamato dalla ASL per l'inapplicabilità di contratti integrativi con oneri non previsti dai bilanci; la Corte rigetta la censura.

• art. 5 L. 2248/1865 All. E

  invocato dalla ASL in tema di disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte non accoglie la doglianza.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  richiamato per dare atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i livelli decentrati e i contratti individuali devono conformarvisi e non possono introdurre deroghe incompatibili.
• La contrattazione regionale può prevedere compensi aggiuntivi solo se l'accordo nazionale le attribuisce uno spazio per valorizzare condizioni particolari e specifiche di disagio o difficoltà della prestazione; è nulla la previsione che trasformi tale spazio in un'indennità automatica, generalizzata e indistinta per tutti gli operatori interessati.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non consentono alla pubblica amministrazione di ridurre unilateralmente i compensi contrattualmente previsti: la riduzione deve avvenire nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei rispettivi ambiti di competenza.
• In sede di legittimità non è consentito sostituire alla valutazione di merito della sentenza impugnata una nuova lettura del materiale fattuale o delle circostanze territoriali addotte a giustificazione dell'indennità, se la censura si risolve in una diversa ricostruzione dei fatti.
• L'interpretazione di un accordo integrativo che attribuisca un beneficio economico deve rispettare il testo dell'accordo nazionale di riferimento: il richiamo a condizioni di disagio deve essere effettivo, specifico e collegato alla concreta prestazione, non meramente presunto o descritto in termini generici.

Come è indicizzato