Cassazione Civile, Ordinanza n. 03751/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato per il pagamento di indennità previste dalla contrattazione integrativa regionale per l'assistenza domiciliare integrata, il governo clinico, la NCP in gruppo e, per l'attività di continuità assistenziale, per rischio, reperibilità e festività di particolare rilevanza. La ASL aveva sospeso o ridotto tali compensi invocando le norme di contenimento della spesa sanitaria. La Corte d'appello aveva revocato il decreto ingiuntivo, riconoscendo la debenza di quasi tutte le somme ma escludendo l'indennità di rischio, ritenuta non compresa nel trattamento economico onnicomprensivo del medico convenzionato. Il medico ricorreva per cassazione con tre motivi: sosteneva, in sintesi, che la contrattazione nazionale consentisse quella regionale di prevedere compensi ulteriori per attività disagiate o pericolose, che le clausole dell'ACN del 2005 non vietassero le indennità legate alle caratteristiche territoriali o strutturali delle sedi, e che l'art. 13 dell'AIR Abruzzo 2006 dovesse essere interpretato in senso coerente con la reale volontà delle parti, essendo l'indennità di rischio diretta a remunerare condizioni di disagio e insicurezza. La ASL proponeva a sua volta ricorso incidentale con sette motivi, sostenendo che i provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa avessero natura autoritativa e potessero derogare alla disciplina collettiva, che la riduzione della spesa non richiedesse una modifica consensuale dell'accordo integrativo, che l'accettazione delle nuove condizioni fosse implicita nella prosecuzione delle prestazioni, che le indennità avessero natura solo incentivante e che la Corte d'appello non potesse disapplicare gli atti amministrativi adottati in materia di spesa sanitaria.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale sia quello incidentale. Ha confermato il principio secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; la contrattazione decentrata non può introdurre previsioni contrastanti con l'ACN e, in particolare, è nulla la clausola dell'AIR Abruzzo 2006 che riconosce in modo generalizzato un'indennità di rischio oraria a tutti i medici di continuità assistenziale operanti nella regione, perché l'ACN consente solo compensi connessi a particolari e specifiche condizioni di disagio o difficoltà. È stata inoltre confermata l'illegittimità dell'atto unilaterale di riduzione dei compensi adottato dalla ASL: le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa dovevano essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei rispettivi ambiti di competenza, non potendo la P.A. modificare unilateralmente il trattamento economico convenzionale. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  come modificato dall'art. 52, comma 27, L. 289/2002

  richiamato dal ricorrente per sostenere i limiti e i poteri della contrattazione integrativa; la Corte lo legge in coordinamento con gli accordi nazionali, non come base per una deroga unilaterale ai compensi convenzionali

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  invocato per sostenere la disciplina della contrattazione integrativa e i limiti di bilancio; la Corte non ne ricava una legittimazione alla riduzione unilaterale del compenso

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  richiamato dal ricorrente come fonte di compensi accessori per attività disagiate o pericolose; la Corte conferma però che nel caso concreto la previsione regionale generalizzata eccedeva i limiti dell'accordo nazionale

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  norma posta a base della disciplina convenzionale dei medici di medicina generale; gli accordi collettivi devono conformarsi a essa e i contratti individuali nulli se contrastanti

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato per affermare che gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono regolati dagli accordi collettivi e non da atti unilaterali della ASL

• art. 8, commi 2, 14, comma 7, 14, comma 9 e 72, ACN Medicina Generale 2005

  interpretati nel senso che consentono, al più, compensi legati a specifiche condizioni di disagio e difficoltà e non un'indennità generale e indifferenziata per tutti i medici della regione

• art. 1362 c.c.

  invocato per l'interpretazione dell'AIR Abruzzo 2006; la Corte ritiene non decisivo il tentativo di ricostruire una volontà contrattuale diversa da quella desumibile dal testo e dalla struttura dell'accordo

• art. 2-nonies d.l. 81/2004

  richiamato quale norma di raccordo che demanda agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione regionale e aziendale nel rapporto dei medici convenzionati

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2002

  richiamati dalla ASL a sostegno dei provvedimenti di contenimento della spesa sanitaria, ma non ritenuti idonei a legittimare la deroga unilaterale alla disciplina collettiva

• Intesa Stato-Regione del 23.3.2005, art. 6

  invocata dalla ASL per fondare il contenimento della spesa; la Corte la considera irrilevante ai fini della modifica unilaterale degli accordi economici

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamati dalla ASL quale base normativa dei provvedimenti di rientro dal disavanzo sanitario; non consentono la modifica autoritativa dei compensi convenzionali

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  invocato per la stessa finalità di contenimento della spesa; la Corte esclude che tali norme deroghino alla contrattazione collettiva del rapporto convenzionale

• art. 12 Preleggi

  richiamato dalla ASL per sostenere criteri interpretativi dei provvedimenti regionali; non conduce a una diversa conclusione sulla loro efficacia

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ASL nel tentativo di sostenere la validità/efficacia delle delibere regionali e delle clausole contrattuali; la Corte conferma la nullità della previsione in contrasto con l'ACN

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ASL per affermare che la prosecuzione delle prestazioni avrebbe comportato accettazione delle nuove condizioni; la Corte esclude che la sola erogazione della prestazione renda legittima la riduzione unilaterale del compenso

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamato dalla ASL sui vincoli di bilancio e sulla non applicabilità di contratti integrativi che generino costi non programmati; non vale a superare la disciplina collettiva del rapporto convenzionale

• art. 5 L. 2248/1865 All. E

  invocato per contestare la disapplicazione degli atti amministrativi in un giudizio con P.A. parte; la Corte, richiamando la propria giurisprudenza, ammette la non applicabilità degli atti unilaterali contrari alla disciplina collettiva

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  richiamato nel dispositivo per l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i livelli decentrati devono rispettare i limiti fissati dalla contrattazione nazionale, pena nullità delle previsioni contrastanti.
• La contrattazione regionale può prevedere compensi aggiuntivi solo se collegati a particolari e specifiche condizioni di disagio o difficoltà di espletamento dell'attività; è invece nulla la previsione di un'indennità generalizzata e indifferenziata per tutti gli operatori di un territorio.
• Le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria non consentono alla pubblica amministrazione di ridurre unilateralmente il trattamento economico convenzionale: esse devono essere gestite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli contrattuali.
• La prosecuzione dell'attività da parte del medico convenzionato non implica di per sé accettazione tacita di una modifica peggiorativa unilaterale del compenso, quando il rapporto resta regolato da fonti collettive inderogabili e da un piano di parità negoziale.
• In sede di legittimità non è consentita una nuova rivalutazione del merito o una diversa lettura delle circostanze fattuali per sostenere la specificità delle condizioni territoriali o strutturali, se la Corte territoriale ha già motivato in modo logicamente coerente sulla mancanza di quei presupposti specifici.

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