Cassazione Civile, Ordinanza n. 03749/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato per il pagamento di emolumenti connessi al servizio di continuità assistenziale: indennità di rischio, di reperibilità e per festività di particolare rilevanza. La ASL aveva sospeso o ridotto tali somme richiamando misure di contenimento della spesa sanitaria. Il giudice di primo grado aveva accolto l’opposizione della ASL solo in parte, mentre la Corte d’appello aveva ritenuto dovute le indennità diverse da quella di rischio, e aveva ridotto l’importo liquidato a tale ultimo titolo. Nel ricorso principale il medico deduceva: 1) violazione delle norme sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego e sul rapporto convenzionale dei medici, sostenendo che la contrattazione integrativa regionale potesse prevedere compensi ulteriori e che non vi fosse contrasto con i limiti posti dalla contrattazione nazionale o dalla legge; 2) violazione dell’ACN di medicina generale del 2005, assumendo che le indennità fossero compatibili con le condizioni territoriali e strutturali del servizio di continuità assistenziale; 3) violazione dei criteri ermeneutici contrattuali, per non avere interpretato l’AIR Abruzzo del 2006 secondo la comune intenzione delle parti e il comportamento successivo, così da riconoscere che l’indennità di rischio remunerava il disagio e le difficoltà operative. La ASL, con ricorso incidentale, sosteneva invece: l’efficacia autoritativa e derogatoria degli atti regionali e commissariali di contenimento della spesa; la possibilità di riduzione unilaterale delle indennità; il carattere volontario e rinunciabile delle prestazioni; l’inapplicabilità della disciplina contrattuale per i vincoli di bilancio; e l’illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi compiuta dalla Corte territoriale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale della ASL. Ha confermato la decisione impugnata nella parte in cui aveva escluso la legittimità di una riduzione unilaterale delle indennità da parte della ASL e, al tempo stesso, ha ritenuto infondato anche il tentativo del medico di far valere la debenza dell’indennità di rischio. La Corte ha ribadito che, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi e che la contrattazione decentrata non può introdurre compensi in contrasto con i limiti posti dal livello nazionale. In particolare, ha confermato il principio già espresso in precedenti arresti: è nulla la previsione regionale che riconosca in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario (indennità di rischio) a tutti i medici della continuità assistenziale, perché l’ACN consente solo la valorizzazione di specifiche e particolari condizioni di disagio e difficoltà, non una maggiorazione automatica e indifferenziata. Quanto al ricorso incidentale, la Corte ha escluso che le misure di contenimento della spesa sanitaria potessero fondare una deroga unilaterale alla disciplina collettiva o legittimare la riduzione dei compensi senza passare per la negoziazione collettiva. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza; è stato inoltre dato atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  richiamato come base del sistema di contrattazione collettiva del rapporto convenzionale, non derogabile unilateralmente

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  richiamato dal ricorrente principale per sostenere la possibilità di compensi accessori; la Corte non accoglie tale lettura nel caso concreto

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  invocato per la previsione di compensi accessori per attività disagiate o pericolose, ma ritenuto non idoneo a legittimare un’indennità generalizzata e indifferenziata

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  indicato come norma che impone la conformità della disciplina economica agli accordi collettivi nazionali e integrativi

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato come fondamento della vincolatività della disciplina collettiva per i rapporti convenzionati

• art. 2-nonies d.l. 81/2004 conv. in L. 138/2004

  richiamato per affermare che la contrattazione regionale ed aziendale è rimessa agli accordi nazionali e non può contrastarvi

• art. 8 ACN medicina generale 20.1.2005

  individua i compensi e gli incentivi; consente solo valorizzazioni coerenti con specifiche modalità o condizioni di attività

• art. 14 ACN medicina generale 20.1.2005

  rimette alla contrattazione regionale i parametri per specifiche condizioni di disagio e difficoltà, ma entro il perimetro tracciato dall’accordo nazionale

• art. 72 ACN medicina generale 20.1.2005

  invocato dal ricorrente principale per sostenere che l’onnicomprensività non escludesse l’indennità di rischio

• art. 13 AIR Abruzzo 9.8.2006

  ritenuto nullo nella parte in cui prevedeva un compenso aggiuntivo generalizzato e automatico per tutti i medici di continuità assistenziale

• art. 1362 c.c.

  richiamato per l’interpretazione del contratto secondo la comune intenzione delle parti, ma la censura è stata ritenuta infondata

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ASL in relazione all’asserita accettazione tacita delle nuove condizioni remunerative; censura respinta

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamati dalla ASL per sostenere il rilievo dei vincoli di bilancio e di programmazione; non ritenuti idonei a legittimare la riduzione unilaterale

• art. 5 L. 2248/1865 All. E

  invocato per contestare la disapplicazione degli atti amministrativi; censura respinta

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  richiamato per dare atto dei presupposti del versamento dell’ulteriore contributo unificato

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è soggetta agli accordi collettivi nazionali e integrativi: la contrattazione di livello inferiore non può introdurre o modificare compensi in modo contrastante con i limiti e i criteri fissati a monte.
• È nulla la previsione integrativa regionale che riconosca un compenso aggiuntivo in modo automatico e generalizzato a tutti gli operatori di una determinata area, quando la fonte nazionale consente soltanto la valorizzazione di specifiche e particolari condizioni di disagio o difficoltà della prestazione.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non consentono alla pubblica amministrazione di ridurre unilateralmente il compenso convenzionale; tali esigenze devono essere perseguite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli contrattuali.
• Nel giudizio di legittimità non è consentito trasformare la censura in una nuova valutazione del merito o dei fatti storici, soprattutto quando si intenda contestare l’accertamento circa l’assenza di condizioni realmente generalizzate e specifiche idonee a giustificare un’indennità uniforme.
• L’interpretazione degli accordi collettivi e integrativi deve muovere dal tenore letterale e dalla comune intenzione delle parti, ma non può essere utilizzata per supplire all’assenza, nel testo negoziale, di una base specifica per un beneficio economico generalizzato.

Come è indicizzato