Cassazione Civile, Ordinanza n. 07958/2023 del 20/03/2023

Esito

La controversia

La controversia origina da decreti ingiuntivi ottenuti da alcuni medici di medicina generale convenzionati con la ASL per il pagamento di emolumenti aggiuntivi previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e dall'Accordo Integrativo Regionale. La ASL aveva sospeso o ridotto tali compensi richiamando provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria adottati nell'ambito del piano di rientro e della normativa finanziaria. I medici hanno chiesto il pagamento delle somme; la ASL ha proposto opposizione ai decreti ingiuntivi, respinta in primo e secondo grado. In Cassazione la ASL ha articolato sette motivi: ha dedotto la violazione di varie disposizioni della legge finanziaria e delle norme sul contenimento della spesa sanitaria, sostenendo la natura autoritativa degli atti regionali e commissariali e la loro idoneità a derogare alla disciplina collettiva; ha contestato l'affermazione secondo cui la riduzione della spesa avrebbe richiesto la modifica consensuale dell'accordo integrativo; ha censurato l'interpretazione dei provvedimenti di contenimento della spesa come subordinati alla riapertura dei tavoli di concertazione; ha invocato l'art. 1326 c.c. sul rilievo che le prestazioni erano facoltative e che la loro esecuzione dopo la modifica delle condizioni remunerative implicava accettazione tacita; ha sostenuto la natura volontaria e incentivante delle prestazioni aggiuntive e quindi la rinunciabilità delle relative indennità; ha richiamato gli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 per affermare che non potevano essere assunti oneri contrattuali non previsti nei vincoli di bilancio; infine ha invocato la legge del 1865 sull'abolizione del contenzioso amministrativo per contestare la disapplicazione degli atti regionali e commissariali.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondate tutte le censure, richiamando la propria giurisprudenza già formatasi in controversie analoghe relative alle Aziende sanitarie della Regione Abruzzo. In particolare ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, quanto agli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; che le norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva; che eventuali esigenze di contenimento della spesa devono essere perseguite attraverso i meccanismi della negoziazione collettiva e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione; che il comportamento delle parti del singolo rapporto non può modificare l'assetto contrattuale collettivo; che il carattere facoltativo delle prestazioni aggiuntive non esclude il diritto al compenso quando esse siano state svolte secondo le condizioni contrattualmente previste; che l'art. 40 d.lgs. 165/2001 non giustifica un intervento unilaterale fuori dai casi di nullità genetica della clausola integrativa o dalle eccezionali ipotesi previste dal legislatore; e che l'atto con cui la ASL ha ridotto il compenso non ha natura autoritativa, ma è assimilabile a un inadempimento di parte privata in un rapporto improntato alla parità. La ASL è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità e, se dovuto, al raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato per la comunicazione della proposta del relatore e la fissazione dell'adunanza camerale

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2002

  invocati dalla ricorrente; la Corte esclude che consentano la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali

• art. 6 Intesa Stato/Regione 23.3.2005

  invocato dalla ricorrente nell'ambito delle norme sul contenimento della spesa sanitaria

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  invocato dalla ricorrente a sostegno del potere di riduzione della spesa

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  invocato dalla ricorrente a sostegno delle misure di contenimento della spesa sanitaria

• art. 12 preleggi

  richiamato dalla ricorrente per l'interpretazione delle norme invocate

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente nel tentativo di fondare la derogabilità della disciplina collettiva e gli effetti degli atti regionali

• art. 1326 c.c.

  invocato per sostenere che la prosecuzione delle prestazioni dopo la modifica remunerativa integrasse accettazione; la Corte lo ritiene inconferente

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001

  la Corte afferma che non consentono riduzioni unilaterali dei compensi, salvo i casi di nullità genetica delle clausole o le eccezioni espressamente previste

• art. 52 L. 289/2002

  richiamato per il rinvio alla disciplina dell'art. 40 d.lgs. 165/2001

• art. 5 L. 2248/1865 All. E

  invocato per sostenere la disapplicabilità degli atti; la Corte esclude che gli atti della ASL abbiano natura autoritativa

• artt. 4 e 5 L. 2248/1865 All. E

  la Corte chiarisce che non si applicano agli atti unilaterali della ASL perché non espressione di potestà autoritativa

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato come base della disciplina convenzionale dei rapporti con i medici di medicina generale

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  richiamato come norma che disciplina i rapporti convenzionali con i medici di medicina generale

• art. 2, commi 71 e 72, L. 191/2009

  letto nel senso che il contenimento della spesa deve essere perseguito mediante ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non con interventi unilaterali sul trattamento

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono governati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il contratto individuale deve conformarsi a tali accordi a pena di nullità delle clausole difformi.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi già fissati dalla contrattazione collettiva.
• Le misure di contenimento della spesa devono essere perseguite attraverso i procedimenti e i livelli di negoziazione previsti dall'ordinamento, non mediante atti unilaterali che incidano sul trattamento economico convenzionale.
• Nel rapporto convenzionale fondato sulla parità tra le parti, l'atto con cui l'ente ridetermina in peius il compenso non ha natura autoritativa, ma si pone come inadempimento rispetto all'obbligazione contrattuale.
• La volontarietà o facoltatività di singole prestazioni aggiuntive non elimina il diritto al compenso quando tali prestazioni siano svolte nel rispetto delle condizioni stabilite dalla contrattazione applicabile.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 consente di disattendere la contrattazione integrativa solo nei casi di nullità genetica delle clausole o nelle specifiche ipotesi eccezionali previste dal legislatore; non legittima un potere generale di disapplicazione o riduzione unilaterale dei compensi.
• Gli atti amministrativi di contenimento della spesa non possono essere utilizzati per incidere su istituti economici riservati a un diverso livello di contrattazione collettiva, se non nei limiti e con le forme previste per la negoziazione collettiva.

Come è indicizzato