Cassazione Civile, Ordinanza n. 23446/2026 del 17/07/2026

Esito

La controversia

Un consorzio di bonifica aveva notificato a un consorziato un avviso di pagamento per contributi opere irrigue relativi agli anni 2015-2017. Il contribuente aveva impugnato l'atto davanti al giudice tributario, coinvolgendo entrambi i consorzi interessati dal riordino organizzativo. La controversia ruotava, da un lato, sulla impugnabilità dell'avviso di pagamento e sulla tempestività del ricorso; dall'altro, soprattutto, sulla legittimazione del consorzio emittente dopo l'accorpamento disposto dalla legge regionale siciliana n. 5/2014, e sulla validità del mandato senza rappresentanza conferito in via transitoria. Il ricorrente deduceva: (1) l'inammissibilità dell'impugnazione di un mero avviso bonario; (2) la mancata prova della tempestività del ricorso del contribuente; (3) l'erroneità della tesi secondo cui il vecchio consorzio sarebbe estinto al momento dell'emissione dell'atto; (4) l'erroneità della qualificazione del rapporto come mandato senza rappresentanza e la conseguente illegittimità dell'atto. La Corte di merito aveva accolto l'appello del contribuente, ritenendo il consorzio emittente non più esistente e quindi privo di potere di emettere l'avviso.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il terzo motivo di ricorso, rigettato i primi due e dichiarato assorbito il quarto. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di II grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. La Corte ha affermato che la legge regionale siciliana n. 5/2014 non ha disposto l'immediata estinzione dei consorzi territoriali accorpati, ma ha previsto un processo di riordino con periodo transitorio; pertanto, fino al completamento di tale processo, i consorzi accorpati hanno conservato la legittimazione a operare e a emettere gli atti relativi ai contributi, in forza della perdurante vigenza degli affidamenti e delle misure transitorie. Quanto alle questioni preliminari, la Corte ha escluso l'improcedibilità del ricorso per la mancata attestazione di conformità della procura notificata via PEC, valorizzando la mancanza di contestazione sulla conformità e il principio di strumentalità delle forme; ha inoltre ritenuto infondato il rilievo sulla non impugnabilità dell'avviso di pagamento, poiché ogni atto che porti a conoscenza del contribuente una pretesa tributaria è impugnabile anche per vizi formali. Il quarto motivo è rimasto assorbito, pur con la precisazione che il mandato senza rappresentanza non era necessario né idoneo a fondare la legittimazione del consorzio emittente in ambito pubblicistico.

Norme richiamate

• art. 19 d.lgs. 546/1992

  l'elencazione degli atti impugnabili è tassativa, ma è comunque impugnabile ogni atto che comunichi al contribuente una specifica pretesa tributaria, anche se non formalmente autoritativo, e l'impugnazione può riguardare anche vizi formali o sostanziali dell'atto.

• art. 21 d.lgs. 546/1992

  il termine di impugnazione resta quello generale del processo tributario; nel caso concreto la censura è stata ritenuta inammissibile perché non era dedotta specificamente la tardività del ricorso.

• art. 2697 c.c.

  richiamato dal ricorrente per sostenere l'onere della prova sulla tempestività dell'impugnazione; la censura è stata dichiarata inammissibile per difetto di concreta deduzione del vizio.

• art. 13 L.R. Sicilia 28 gennaio 2014, n. 5

  la norma ha ridefinito gli ambiti territoriali dei consorzi di bonifica e istituito i nuovi macro-consorzi, ma non ha previsto l'immediata estinzione dei consorzi accorpati; l'estinzione è collegata al completamento del processo di riordino.

• art. 19, commi 12 e 13, regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale

  le disposizioni transitorie mantengono vigenti piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati fino a diversa determinazione, garantendo la continuità operativa durante il periodo transitorio.

• art. 1705 c.c.

  il mandato senza rappresentanza è stato richiamato dalla disciplina transitoria, ma la Corte ha precisato che esso non è il modello idoneo a regolare la fattispecie pubblicistica in esame e non era comunque necessario per fondare la legittimazione del consorzio.

• artt. 24 e 111 Cost.

  richiamati a sostegno del principio di effettività della tutela giurisdizionale e della preferenza per decisioni di merito rispetto a sanzioni processuali eccessivamente rigorose.

• art. 53 Cost.

  richiamato, insieme agli artt. 24 e 97 Cost., a fondamento dell'ampia impugnabilità degli atti che manifestano una pretesa tributaria.

• art. 97 Cost.

  richiamato per affermare il buon andamento della pubblica amministrazione e la correttezza dell'assetto procedimentale degli atti impositivi e organizzativi.

• art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  richiamato quale parametro del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

• art. 19 TUE

  richiamato quale fondamento del diritto a un ricorso effettivo davanti a un giudice.

• art. 6 CEDU

  richiamato quale parametro convenzionale a tutela dell'accesso al giudice e della decisione nel merito.

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  la copia informatica munita di attestazione di conformità equivale all'originale o alla copia conforme; l'omissione dell'attestazione non determina automaticamente improcedibilità se la conformità non è contestata.

• art. 369 c.p.c.

  il deposito della procura speciale è richiesto a pena di improcedibilità, ma la Corte ne ha letto l'applicazione in modo conforme al principio di strumentalità delle forme e alla mancata contestazione della conformità.

• art. 372 c.p.c.

  consente il deposito dei documenti relativi all'ammissibilità fino a quindici giorni prima dell'udienza o dell'adunanza in camera di consiglio.

• art. 23 d.lgs. 82/2005

  richiamato nei precedenti citati come disciplina del disconoscimento della conformità delle copie; nel caso concreto la mancata contestazione ha escluso effetti pregiudizievoli.

• art. 16-undecies d.l. 179/2012

  richiamato nelle decisioni precedenti sul processo telematico e sulla certificazione di conformità delle copie informatiche di documenti analogici.

• art. 21-septies L. 241/1990

  richiamato nel quarto motivo come norma sull'inesistenza/nullità dell'atto amministrativo, ma non decisiva nella soluzione della controversia.

Massime di principio

• In materia tributaria, l'impugnabilità degli atti non dipende solo dalla loro espressa inclusione nell'elenco dell'art. 19 d.lgs. 546/1992: è impugnabile ogni atto con cui l'ente renda nota al contribuente una specifica pretesa fiscale, e la tutela può riguardare sia vizi sostanziali sia vizi formali dell'atto.
• Le sanzioni processuali di improcedibilità per difetti formali nella notificazione telematica o nel deposito della procura devono essere interpretate alla luce del principio di effettività della tutela giurisdizionale e della strumentalità delle forme: se la conformità del documento non è contestata, l'omissione dell'attestazione non comporta automaticamente l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso.
• Quando una legge di riordino amministrativo prevede l'accorpamento di enti senza espressa soppressione immediata e senza una fase di liquidazione, la permanenza degli enti accorpati va valutata in relazione al completamento del procedimento di riordino e alle misure transitorie: fino a quel momento può conservarsi la legittimazione ad operare e a compiere gli atti già affidati.
• Le clausole o deliberazioni transitorie che attribuiscono agli enti accorpati la gestione in nome proprio e per conto dell'ente nuovo vanno interpretate in coerenza con la struttura pubblicistica del rapporto: il richiamo a modelli privatistici come il mandato senza rappresentanza non è decisivo se la continuità funzionale dell'ente e dei suoi affidamenti è già assicurata dalla disciplina normativa e regolamentare.
• In sede di ricorso per cassazione, la censura che si limiti a denunciare una pretesa omissione di verifica del giudice senza indicare in concreto il vizio processuale dedotto non è scrutinabile nel merito, perché non basta prospettare un tema astratto di regolarità processuale se non si allega specificamente la tardività o l'irregolarità effettiva dell'impugnazione.

Come è indicizzato