Cassazione Civile, Ordinanza n. 01678/2024 del 16/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da una procedura riservata interna bandita nel 2007 dal Ministero per il passaggio del personale dall'Area B all'Area C, profilo di funzionario amministrativo ed economico-finanziario. Il bando faceva riferimento a 920 posti richiesti dall'Amministrazione, ma solo 460 furono inizialmente autorizzati dal DPCM del 16 gennaio 2007. La ricorrente partecipò alla selezione e risultò idonea, ma collocata oltre i posti autorizzati. Dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009, l'Amministrazione non ottenne l'estensione dell'autorizzazione ai posti residui. La lavoratrice agì per ottenere il riconoscimento del diritto all'inquadramento in Area C, sostenendo: 1) che la riforma Brunetta non potesse incidere su una procedura già avviata e sui suoi diritti quesiti; 2) che i concorsi interni dovessero essere equiparati ai concorsi pubblici, con conseguente applicazione della vigenza triennale delle graduatorie e dello scorrimento degli idonei; 3) che l'autorizzazione all'assunzione fosse solo condizione di efficacia e che, comunque, l'illegittimo diniego andasse disapplicato o considerato avverato ex art. 1359 c.c.; 4) che l'Amministrazione fosse tenuta allo scorrimento della graduatoria anche per i posti resisi vacanti per turn over; 5) che la Corte d'Appello avesse errato nel riparto dell'onere probatorio e nel valorizzare la carenza di allegazioni/prova circa i posti vacanti e le condizioni per lo scorrimento.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondati i motivi di ricorso, confermando la decisione della Corte d'Appello che aveva riformato la sentenza di primo grado favorevole alla lavoratrice e rigettato la domanda di inquadramento. La Corte ha ritenuto che, nella specie, l'autorizzazione preventiva fosse condizione necessaria per il passaggio di Area e che la ricorrente, collocata oltre i 460 posti autorizzati, non avesse maturato un diritto soggettivo all'assunzione/inquadramento. Ha inoltre escluso che lo ius superveniens del d.lgs. n. 150 del 2009 potesse incidere in senso favorevole alla pretesa, poiché la posizione della ricorrente non era ancora divenuta diritto quesito. Quanto allo scorrimento per turn over, ha rilevato che l'Accordo integrativo del 12 luglio 2007 non imponeva la copertura di tutte le vacanze e che mancava comunque la prova degli elementi costitutivi del diritto azionato. Il ricorso è stato quindi respinto nella sostanza, con condanna alle spese e applicazione dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150 del 2009

  ha introdotto, per le amministrazioni pubbliche, dal 1° gennaio 2010, la copertura dei posti mediante concorsi pubblici con riserva non superiore al 50% per il personale interno; la Corte lo considera ostativo alla pretesa di progressione oltre il contingente autorizzato.

• art. 62 d.lgs. n. 150 del 2009

  richiamato insieme all'art. 24 come base della riforma che limita le progressioni interne e conferma il nuovo assetto normativo.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  invocato dalla ricorrente per negare efficacia retroattiva alla riforma; la Corte esclude che ciò possa fondare la pretesa, perché manca un diritto già consolidato.

• art. 2907 c.c.

  richiamato nel primo motivo come parametro della tutela giurisdizionale del diritto azionato.

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura concorsuale delle procedure interne e la vigenza delle graduatorie; la Corte ricostruisce invece la necessità dell'autorizzazione preventiva ai fini dell'assunzione.

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001

  nel testo ratione temporis subordinava l'avvio delle procedure concorsuali per le amministrazioni statali al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri; la Corte lo considera condizione necessaria per il reclutamento e per l'inquadramento.

• art. 52 d.lgs. n. 165 del 2001

  viene richiamato per evidenziare che l'accesso alla qualifica superiore tramite procedure selettive richiede il rispetto della disciplina sulle progressioni e sulle autorizzazioni.

• art. 6 d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato per la necessità della coerenza tra dotazioni organiche, programmazione triennale del fabbisogno e approvazione delle variazioni.

• art. 39 L. n. 449 del 1997

  richiamato nel sistema delle norme che impongono la programmazione del fabbisogno di personale e vincolano le assunzioni.

• art. 15 CCNL Comparto ministeri 1998-2001

  prevede i passaggi tra aree nei limiti della dotazione organica e nel rispetto della programmazione triennale e delle vigenti disposizioni sulle assunzioni.

• art. 2 Accordo MIBACT-OO.SS. del 12 luglio 2007

  "fatte salve le disposizioni normative vigenti"; "gli idonei verranno inquadrati per effetto dello scorrimento man mano che si renderanno disponibili i posti messi a concorso a seguito di rinunce, pensionamenti o dimissioni dal servizio a qualsiasi titolo del personale risultato vincitore"

  la Corte lo interpreta come accordo non autoesecutivo e subordinato alle norme vigenti e alle disponibilità effettive dei posti, senza obbligo di copertura integrale delle vacanze.

• art. 7 bando del 24 luglio 2007

  il bando prevede l'inquadramento dei vincitori secondo l'ordine di graduatoria e, in caso di esaurimento di una graduatoria regionale, la formazione di una graduatoria unica nazionale.

• art. 1359 c.c.

  la Corte esclude l'applicabilità della fictio di avveramento della condizione, perché non risulta una condotta dell'Amministrazione contraria a buona fede o impeditiva dell'avveramento.

• art. 2697 c.c.

  la Corte ribadisce che il diritto all'assunzione per scorrimento richiede la prova degli elementi costitutivi da parte di chi lo invoca.

• art. 115 c.p.c.

  invocato per la non contestazione, ma la Corte esclude che possa supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi del diritto azionato.

• art. 1362 c.c. e ss.

  richiamati come canoni ermeneutici dei contratti/accordi collettivi; la Corte afferma che il ricorso deve indicare specificamente quali canoni sarebbero stati violati.

• art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato per distinguere tra diritto all'assunzione e procedure concorsuali di diritto pubblico; le progressioni verticali con novazione del rapporto rientrano nelle procedure concorsuali di assunzione.

• art. 97 Cost.

  evocato come parametro che consente all'Amministrazione di bloccare assunzioni non più coerenti con il mutato assetto organizzativo e normativo.

• art. 1, comma 342, L. n. 145 del 2018

  richiamato come conferma legislativa successiva della necessità di una specifica autorizzazione per coprire posti ulteriori e della possibilità di scorrimento solo nei limiti previsti.

Massime di principio

• Nelle procedure interne di progressione verticale che comportano una novazione del rapporto di lavoro, l'amministrazione può procedere all'inquadramento solo nei limiti dei posti preventivamente autorizzati secondo la disciplina sul reclutamento pubblico e sulla programmazione del fabbisogno.
• L'idoneo non vincitore può pretendere lo scorrimento della graduatoria solo se prova tutti gli elementi costitutivi del diritto all'assunzione, compresi l'esistenza di posti disponibili, la perdurante validità della graduatoria e una decisione dell'amministrazione di coprire quei posti mediante scorrimento.
• Lo ius superveniens che intervenga prima del consolidamento del diritto all'assunzione può incidere sulle procedure pendenti e sulle graduatorie, impedendo il perfezionamento di nomine o inquadramenti non più consentiti dal nuovo quadro normativo.
• La fictio di avveramento della condizione ex art. 1359 c.c. richiede la prova di una condotta dell'amministrazione diretta a impedire l'avveramento della condizione e contraria a buona fede; non basta il mero mancato rilascio dell'autorizzazione.
• Nell'interpretazione di accordi collettivi integrativi e atti negoziali della pubblica amministrazione, il ricorrente per cassazione deve indicare specificamente i canoni ermeneutici violati e non può limitarsi a contrapporre la propria lettura a quella accolta dal giudice di merito.
• Il principio di non contestazione non esonera la parte dall'onere di provare i fatti costitutivi del diritto azionato, quando la controversia richiede l'accertamento di presupposti complessi e positivi per lo scorrimento della graduatoria.

Come è indicizzato