Ordinanza n. 817/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Ministero dell’Interno ha appellato l’ordinanza cautelare del TAR Lombardia, chiedendone la riforma. La destinataria era stata colpita da due distinti divieti di accesso adottati dal Questore. Il primo provvedimento, fondato sull’art. 10, comma 2, del d.l. n. 14/2017, riguardava condotte realizzate nel corso di una manifestazione politica, durante la quale i partecipanti avrebbero tentato di forzare un blocco di polizia per occupare i binari ferroviari. Il secondo provvedimento, adottato ai sensi dell’art. 13-bis del medesimo decreto-legge, riguardava reati per i quali l’interessata era stata denunciata nel contesto della stessa manifestazione. Il Consiglio di Stato ha valutato, in sede cautelare, il fumus boni iuris dei due provvedimenti: quanto al divieto ex art. 10, comma 2, ha ritenuto prima facie legittima la misura, in ragione della particolare pericolosità della condotta e della possibilità di soddisfare le esigenze di mobilità, salute e lavoro secondo le modalità previste dalla legge. Quanto al divieto ex art. 13-bis, ha rilevato l’assenza di una connessione sostanziale tra i fatti contestati, consumati durante una manifestazione politica di piazza, e la frequentazione di locali pubblici, pubblici esercizi o luoghi di pubblico trattenimento, sicché non risultava adeguatamente configurabile il pericolo per la sicurezza pubblica richiesto dalla norma. Il Collegio ha inoltre precisato che la legittimità del provvedimento cautelare di pubblica sicurezza deve essere apprezzata con riferimento alle condizioni esistenti al momento della sua adozione, senza attribuire rilievo alle successive decisioni cautelari intervenute nel procedimento penale.

La decisione

L’appello del Ministero è stato accolto solo parzialmente. In riforma dell’ordinanza del TAR, il Consiglio di Stato ha respinto la domanda cautelare relativa al provvedimento del Questore adottato ai sensi dell’art. 10, comma 2, del d.l. n. 14/2017, ritenendolo prima facie legittimo in considerazione della condotta particolarmente pericolosa, consistita nel tentativo di superare un blocco di polizia per occupare i binari ferroviari. Sono state invece confermate, in sostanza, le esigenze cautelari riferite al provvedimento adottato ai sensi dell’art. 13-bis del d.l. n. 14/2017: il contesto della manifestazione politica non presentava una connessione sostanziale con la vicinanza o frequentazione di locali pubblici e pubblici esercizi, elemento necessario per collegare la misura al pericolo di disordini o violenze in tali luoghi. Le spese del doppio grado cautelare sono state compensate in ragione dell’accoglimento parziale dell’appello.

Norme richiamate

• art. 62 c.p.a.

  Disciplina l’appello cautelare dinanzi al Consiglio di Stato.

• art. 9 d.l. n. 14/2017

  Individua le aree e le condotte alle quali si applicano le misure di tutela del decoro e l’ordine di allontanamento.

• art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017

  Consente al Questore di disporre, in presenza di recidiva e di pericolo per la sicurezza pubblica, il divieto di accesso alle aree individuate dalla legge, purché la misura sia motivata e compatibile con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario.

• art. 13-bis d.l. n. 14/2017

  Consente il divieto di accesso a locali pubblici, pubblici esercizi e luoghi di pubblico trattenimento quando i reati richiamati dalla disposizione e il contesto concreto evidenzino un pericolo per la sicurezza connesso a tali luoghi.

• art. 688 c.p.

  È richiamato tra le condotte che possono comportare l’ordine di allontanamento nelle aree individuate dall’art. 9 del d.l. n. 14/2017.

• art. 726 c.p.

  È richiamato tra le condotte che possono comportare l’ordine di allontanamento nelle aree individuate dall’art. 9 del d.l. n. 14/2017.

• art. 29 d.l. n. 114/1998

  È richiamato tra le condotte che possono comportare l’ordine di allontanamento.

• art. 7, comma 15-bis, Codice della strada

  È richiamato con riferimento all’esercizio abusivo dell’attività di parcheggiatore o guardiamacchine.

• art. 1-sexies d.l. n. 28/2003

  È richiamato con riferimento al bagarinaggio tra le condotte rilevanti ai fini dell’ordine di allontanamento.

• d.l. n. 48/2025

  Ha esteso la possibilità di applicare il divieto di accesso previsto dall’art. 10, comma 2, del d.l. n. 14/2017 anche a persone denunciate o condannate, anche con sentenza non definitiva, per determinati delitti contro la persona o il patrimonio commessi nelle aree indicate dall’art. 9.

Massime di principio

• In sede cautelare, la legittimità di un provvedimento di prevenzione adottato dal Questore deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; le successive decisioni cautelari intervenute nel procedimento penale non incidono, di per sé, sul fumus boni iuris dell’atto amministrativo.
• Il divieto di accesso previsto dall’art. 10, comma 2, del d.l. n. 14/2017 può risultare prima facie legittimo quando la condotta contestata, realizzata in un’area tutelata dalla legge, evidenzi una particolare pericolosità per la sicurezza pubblica, ferma la necessità di rendere la misura compatibile con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario.
• Il divieto di accesso previsto dall’art. 13-bis del d.l. n. 14/2017 richiede una connessione sostanziale tra i reati contestati, il contesto dei fatti e i locali pubblici, pubblici esercizi o luoghi di pubblico trattenimento ai quali la misura si riferisce; non è sufficiente che i reati siano stati commessi genericamente durante una manifestazione politica di piazza.
• La mera riconducibilità dei fatti a una delle fattispecie penali richiamate dall’art. 13-bis del d.l. n. 14/2017 non esonera l’autorità di pubblica sicurezza dall’accertare e motivare il concreto pericolo per la sicurezza derivante dalla frequentazione dei luoghi oggetto del divieto.

Come è indicizzato