Cassazione Civile, Ordinanza n. 02321/2024 del 23/01/2024

Esito

La controversia

Una società a partecipazione interamente pubblica, affidataria della gestione del servizio idrico integrato e del depuratore, aveva stipulato con un’utente industriale una convenzione e due contratti di utenza per lo scarico in pubblica fognatura dei reflui dello stabilimento. Nei rapporti era prevista una clausola di "minimo garantito", con addebito di corrispettivi anche per volumi autorizzati ma non effettivamente scaricati. L’utente conveniva il gestore chiedendo: dichiarazione di inefficacia delle clausole per mancanza di specifica approvazione per iscritto; in subordine nullità per indeterminatezza/indeterminabilità e per contrarietà a norma imperativa; restituzione delle somme pagate a tale titolo; non debenza di un conguaglio fatturato. Il Tribunale aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; la Corte d’appello, invece, aveva ritenuto la giurisdizione ordinaria perché la lite riguardava la validità di clausole contrattuali e non l’esercizio del potere amministrativo tariffario. Il gestore ricorreva per cassazione con quattro motivi: 1) errore nel riparto di giurisdizione perché deciso sul petitum processuale e non sul petitum sostanziale; 2) violazione della disciplina sulle autorizzazioni allo scarico e sugli accordi integrativi di provvedimento amministrativo, sostenendo che la convenzione fosse parte dell’autorizzazione e quindi devoluta al giudice amministrativo; 3) violazione delle norme sul servizio idrico integrato e sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici, assumendo che il minimo garantito fosse componente tariffaria frutto di valutazioni discrezionali dell’autorità; 4) censura alla ritenuta possibilità del giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, per asserita insussistenza di tale potere nel caso concreto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha escluso che la convenzione stipulata tra gestore e utente costituisse un accordo integrativo di provvedimento amministrativo ex art. 11 L. 241/1990, perché non accedeva all’atto autorizzatorio allo scarico ma regolava il corrispettivo del servizio nel rapporto di utenza. Ha inoltre chiarito che la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di servizi pubblici non si estende alla controversia fra gestore affidatario e utente privato quando la domanda riguarda la validità ed efficacia, secondo il diritto privato, della clausola sul corrispettivo dovuto, e non la legittimità del potere pubblico di determinazione tariffaria. Secondo la Corte, il vero discrimine è il petitum sostanziale: se si impugna principaliter il provvedimento tariffario, la giurisdizione è amministrativa; se invece si contesta la clausola contrattuale e la debenza del corrispettivo sul piano civilistico, la giurisdizione è ordinaria. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile perché la questione della disapplicazione degli atti amministrativi non incide sulla giurisdizione ed era comunque estranea alla ratio decidendi. Sono state poste le spese a carico della ricorrente ed è stato dato atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 103, comma 1, Cost.

  Richiamato per il riparto di giurisdizione; la Corte ribadisce che la giurisdizione va individuata in base al petitum sostanziale e alla posizione soggettiva dedotta.

• art. 386 c.p.c.

  Richiamato come norma sul rilievo della questione di giurisdizione.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Usato come parametro di deduzione delle violazioni di legge nei motivi di ricorso.

• art. 107 d. lgs. n. 152 del 2006

  Menziionato tra le norme invocate dalla ricorrente in tema di servizio idrico e scarichi.

• art. 124 d. lgs. n. 152 del 2006

  Richiamato come base dell’autorizzazione allo scarico in fognatura delle acque reflue industriali.

• art. 125 d. lgs. n. 152 del 2006

  Menziionato tra le norme invocate dalla ricorrente.

• art. 11 L. n. 241 del 1990

  La Corte esclude che la convenzione in esame sia un accordo integrativo di provvedimento amministrativo ai sensi di tale norma.

• art. 7, commi 1, 2 e 5, d. lgs. n. 104 del 2010

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la giurisdizione amministrativa; la Corte lo esclude sul presupposto che la lite è di diritto privato.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d. lgs. n. 104 del 2010

  Esclusa l’applicabilità della giurisdizione esclusiva per gli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento, perché la convenzione non ha tale natura.

• art. 154 d. lgs. n. 152 del 2006

  Richiamato per la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato; la Corte osserva che la determinazione tariffaria a monte attiene al rapporto tra ente di governo e gestore, non al rapporto gestore-utente oggetto della lite.

• art. 155 d. lgs. n. 152 del 2006

  Richiamato tra le norme invocate sulla materia del servizio idrico integrato.

• art. 133, comma 1, lett. c), d. lgs. n. 104 del 2010

  La Corte esclude che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva sui pubblici servizi, perché riguarda il rapporto individuale di utenza e non l’affidamento o l’esercizio del potere pubblico.

• art. 4 l. n. 2248 del 1865, All. E

  Richiamato dalla ricorrente in tema di disapplicazione degli atti amministrativi.

• art. 5 l. n. 2248 del 1865, All. E

  Richiamato dalla ricorrente in tema di potere di disapplicazione del giudice ordinario.

• art. 7, comma 2, d. lgs. n. 104 del 2010

  Richiamato nel motivo sul potere di disapplicazione; la Corte afferma che tale tema non attiene alla giurisdizione ma al merito interno alla giurisdizione ordinaria.

• art. 1341, comma 1, c.c.

  Invocato per sostenere l’inefficacia della clausola per mancanza di specifica approvazione scritta.

• art. 1346 c.c.

  Invocato per la dedotta indeterminatezza/indeterminabilità della clausola del minimo garantito.

• art. 1418 c.c.

  Invocato per la dedotta nullità della clausola per contrasto con norme imperative e per altri vizi di validità.

• art. 1419 c.c.

  Invocato per la sostituzione o conservazione parziale della clausola nulla.

• art. 1339 c.c.

  Invocato per la sostituzione di diritto della clausola difforme con quella conforme a norme imperative.

• art. 3 ter d. lgs. n. 152 del 2006

  Invocato come norma imperativa che imporrebbe il principio "chi inquina paga" e renderebbe invalida la clausola contestata.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre guardare al petitum sostanziale: se la domanda investe principaliter la legittimità del provvedimento amministrativo, la giurisdizione è amministrativa; se investe la validità ed efficacia di una clausola contrattuale di diritto privato, la giurisdizione è ordinaria.
• La convenzione stipulata tra gestore del servizio idrico integrato e utente privato, quando regola il corrispettivo del servizio, non è di per sé un accordo integrativo di provvedimento amministrativo ex art. 11 L. 241/1990, se non integra l’esercizio del potere discrezionale autorizzatorio ma disciplina un rapporto contrattuale a valle.
• La giurisdizione esclusiva in materia di servizi pubblici non si estende alle controversie sul rapporto individuale di utenza che abbiano ad oggetto il pagamento del corrispettivo pattuito, quando non sia in contestazione l’affidamento del servizio o l’esercizio del potere pubblico di regolazione.
• La contestazione della debenza di un corrispettivo fondato su clausola contrattuale, anche se collegata a presupposti o atti amministrativi, resta devoluta al giudice ordinario quando il giudizio mira all’accertamento della nullità, inefficacia o sostituzione della clausola secondo le regole del diritto comune.
• La questione dell’eventuale disapplicazione di atti amministrativi da parte del giudice ordinario non incide sul riparto di giurisdizione, ma attiene al merito interno alla giurisdizione già radicata.

Come è indicizzato