Sentenza n. 6267/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato il rigetto dell'istanza di proroga o rinnovo della concessione relativa a un cottage ad uso residenza estiva sito nell'ex complesso Maresole di Ostia, nonché gli ordini di sgombero e l'ingiunzione di sgombero immediato, impugnando inoltre il verbale di delimitazione e gli atti relativi all'aggiornamento della linea SID. Ha dedotto, tra l'altro, la violazione degli artt. 49 e 54 del codice della navigazione, degli artt. 1, 2, 3 e 10-bis l. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e della disciplina sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime; difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, motivazione apparente, erroneità e travisamento dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, perplessità, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento. Il ricorrente ha sostenuto che la protratta riscossione dei canoni, le comunicazioni dell'amministrazione circa l'istruttoria per il rilascio della concessione e la precedente continuità dei titoli avrebbero determinato un rinnovo o una proroga tacita della concessione, almeno sino al 2013, e avrebbero ingenerato un legittimo affidamento. Ha inoltre sostenuto che la concessione fosse prorogabile ai sensi della normativa sopravvenuta, che si fosse formato il silenzio-assenso e che non fosse certa la natura demaniale dell'area e del cottage. Ha infine dedotto l'incompatibilità tra l'ordine di sgombero e il rinvio a un diverso procedimento per l'eventuale ripristino, nonché la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per il mancato esame delle osservazioni presentate.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto comprovata la natura demaniale marittima dell'area sulla base della licenza edilizia originaria, del verbale di delimitazione del 2017 approvato nel 2018 e della corrispondenza tra l'area oggetto dell'originaria concessione e quella interessata dallo sgombero. Ha affermato che, alla scadenza della concessione, le opere inamovibili costruite su area demaniale restano acquisite allo Stato ai sensi dell'art. 49 del codice della navigazione, mentre la concessione cessa di diritto senza necessità di diffida ai sensi dell'art. 25 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione. Non risultando un atto formale di rinnovo o proroga dopo la scadenza del titolo, il ricorrente si trovava in detenzione senza titolo. Il pagamento dei canoni e i comportamenti dell'amministrazione non potevano sostituire il provvedimento concessorio né configurare un rinnovo tacito o un legittimo affidamento. Le proroghe legislative invocate non erano applicabili, perché riferite a concessioni in essere alla data prevista dalla normativa e, comunque, la concessione aveva finalità abitativo-residenziale e non turistico-ricreativa. Il giudice ha escluso anche la formazione del silenzio-assenso, ritenendo che l'art. 20 l. 241/1990 riguardi i provvedimenti autorizzatori e non quelli concessori e che il rinnovo richieda una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi. Ha ritenuto legittimo l'ordine di sgombero e non contraddittorio il rinvio al competente ufficio per l'eventuale ripristino ai sensi degli artt. 49 e 54 del codice della navigazione. Ha infine escluso il difetto di istruttoria e la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, rilevando che il provvedimento concludeva una complessa istruttoria nella quale il ricorrente aveva avuto possibilità di contraddire. Spese compensate per la parziale novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 49 codice della navigazione

  Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

  Alla scadenza della concessione, le opere inamovibili realizzate su area demaniale si acquisiscono ope legis allo Stato; l'amministrazione può ordinarne la demolizione e il ripristino secondo le modalità previste dal codice.

• art. 54 codice della navigazione

  Costituisce il riferimento per l'esecuzione d'ufficio dell'ordine di demolizione e di ripristino del bene demaniale quando il concessionario non vi provveda.

• art. 25 d.P.R. 328/1952

  Scaduto il termine della concessione demaniale marittima, questa si intende cessata di diritto senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora.

  La cessazione del rapporto concessorio si produce automaticamente alla scadenza del termine, senza necessità di un'ulteriore intimazione.

• art. 822 c.c.

  La natura demaniale marittima dell'arenile comporta l'appartenenza del bene al demanio pubblico.

• art. 823, comma 2, c.c.

  La demanialità consente all'amministrazione di tutelare il bene anche mediante autotutela esecutiva, in assenza di un titolo legittimante l'occupazione.

• art. 1, comma 2, d.l. 400/1993, come modificato dall'art. 10 l. 88/2001

  Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione.

  Il rinnovo automatico riguardava le concessioni rientranti nelle finalità turistico-ricreative indicate dal comma 1 e non le concessioni per uso abitativo-residenziale privato.

• art. 13 l. 172/2003

  Ha interpretato autenticamente la disciplina del rinnovo automatico, limitandola alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non opera, secondo il giudice, con riferimento al rinnovo di concessioni demaniali, trattandosi di provvedimenti concessori e non autorizzatori e richiedendosi comunque una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non è stato ritenuto violato perché il provvedimento conclusivo si inseriva in un'istruttoria articolata nella quale il privato aveva avuto possibilità di presentare osservazioni e contraddire.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 7/2015

  La proroga prevista dalla disposizione presupponeva una concessione in essere alla data rilevante, requisito mancante nel caso esaminato.

• art. 1, commi 682, 683 e 684, l. 145/2018

  Le proroghe previste dalla legge non si applicavano a una concessione abitativo-residenziale già scaduta prima della data normativa di riferimento e non oggetto di precedente proroga.

Massime di principio

• La concessione demaniale marittima cessa automaticamente alla scadenza del termine, senza necessità di diffida o costituzione in mora; la protratta occupazione successiva alla scadenza è priva di titolo in assenza di un formale provvedimento di rinnovo o proroga.
• Il pagamento di somme qualificate o riscosse dall'amministrazione come canoni, così come il protrarsi della detenzione e la pendenza di un'istruttoria, non sostituisce il formale atto concessorio e non determina, di per sé, rinnovo tacito, proroga o legittimo affidamento alla prosecuzione dell'occupazione demaniale.
• La disciplina del rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime riguarda le concessioni con finalità turistico-ricreative e non si estende alle concessioni destinate all'uso abitativo o alla conduzione di una residenza privata, anche se utilizzata per turismo personale.
• Le proroghe legislative delle concessioni demaniali marittime presuppongono che il titolo fosse ancora in essere alla data prevista dalla normativa o che fosse già stato validamente prorogato; non possono applicarsi a concessioni scadute anteriormente e mai formalmente rinnovate.
• Il rinnovo di una concessione demaniale richiede una nuova valutazione della compatibilità dell'uso privato con l'interesse pubblico e dello stato dei luoghi; il silenzio dell'amministrazione non determina silenzio-assenso sul rinnovo di un rapporto concessorio.
• Alla scadenza della concessione, le opere inamovibili realizzate su area demaniale restano acquisite allo Stato ai sensi dell'art. 49 del codice della navigazione, mentre l'amministrazione può ordinare lo sgombero delle cose di proprietà dell'occupante e, ricorrendone i presupposti, il ripristino o la demolizione ai sensi degli artt. 49 e 54 del medesimo codice.

Come è indicizzato