Sentenza n. 5067/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda sette richieste di verifica e certificazione (RVC) relative a progetti di efficienza energetica mediante installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza, presentate e approvate dal GSE nel 2013 sulla base del d.m. 28 dicembre 2012, delle Linee guida ARERA EEN 9/11 e della scheda tecnica 36E. Nel 2018 il GSE ha avviato un procedimento di controllo e ha annullato le RVC, successivamente confermando nel 2019 l’annullamento di sei di esse e disponendo il recupero dei titoli. L’impresa ha impugnato gli atti deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, carenza dei presupposti dell’autotutela, difetto di istruttoria e motivazione, violazione dei principi di buona fede, affidamento, proporzionalità e certezza dei rapporti giuridici, nonché violazione della disciplina tecnica applicabile ratione temporis. In particolare, ha contestato che il GSE avesse richiesto documenti e autodichiarazioni non previsti dalla normativa vigente nel 2013, introdotti soltanto dai chiarimenti operativi del 2017, e che avesse fondato l’annullamento sulla mancata produzione di tali documenti senza dimostrare la falsità o non veridicità delle dichiarazioni originarie. Dopo l’entrata in vigore dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, l’impresa ha chiesto il riesame; il GSE ha rigettato l’istanza con nota del 17 marzo 2023. Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, per sopravvenuto assorbimento degli atti impugnati, e ha respinto il secondo ricorso per motivi aggiunti. In appello l’impresa ha censurato la qualificazione dell’intervento del GSE, l’applicazione dell’art. 56 d.l. 76/2020, la violazione della disciplina sui controlli e l’imposizione retroattiva di obblighi documentali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello limitatamente al provvedimento impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti e ha annullato la nota GSE del 17 marzo 2023. La mancata impugnazione della statuizione del TAR sull’improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti ha formato giudicato interno e ha impedito al Collegio di esaminare direttamente l’atto originario di annullamento del 2018. È stato quindi scrutinato il solo diniego di riesame del 2023, nel quale erano state riproposte le censure relative all’annullamento delle RVC. Il Collegio ha ritenuto che, una volta approvate le RVC all’esito di un procedimento istruttorio positivo, il riesame dei medesimi presupposti non potesse essere trattato come mera decadenza fondata sul potere di controllo, ma dovesse rispettare i presupposti e le garanzie dell’autotutela, tenendo conto dell’affidamento maturato dall’operatore. Il GSE poteva svolgere controlli e chiedere integrazioni necessarie, ma non poteva introdurre ex post requisiti documentali o strumenti probatori non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC. Le autodichiarazioni relative all’effettiva realizzazione degli interventi, ai poteri di firma, al divieto di cumulo e alla liberatoria, nonché altra documentazione concernente la gestione degli UPS, la destinazione degli interventi, la data di avvio e le fatture, non risultavano specificamente richieste dal d.m. 28 dicembre 2012, dalle Linee guida EEN 9/11 o dalla scheda tecnica 36E; l’obbligo di autodichiarazione era stato introdotto soltanto dai chiarimenti operativi del 2017. La mancata produzione di documenti non imposti dalla disciplina ratione temporis non poteva quindi giustificare l’annullamento o la decadenza dalle RVC. Il Collegio ha inoltre escluso che il GSE potesse invocare l’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 sulla falsa rappresentazione dei fatti: l’omessa ostensione di documenti non equivale alla falsità della rappresentazione originaria e l’amministrazione avrebbe dovuto indicare puntualmente gli elementi dai quali desumere che l’approvazione fosse stata ottenuta sulla base di una rappresentazione non veritiera. Non era sufficiente affermare che la documentazione mancante impedisse di verificare la veridicità di quanto dichiarato. Il provvedimento del 2023 risultava inoltre generico quanto alle carenze documentali e non spiegava adeguatamente perché documenti ritenuti sufficienti nel 2013 fossero divenuti insufficienti nel 2018, né perché non fosse possibile procedere a specifici approfondimenti o al soccorso istruttorio. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la complessità delle questioni e l’evoluzione della giurisprudenza.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Disciplina il riesame dei provvedimenti di diniego o decadenza dagli incentivi; il diniego di riesame costituisce un provvedimento autonomamente lesivo, fondato sulla verifica dei presupposti previsti dalla disciplina sopravvenuta.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo sugli incentivi; tali poteri non consentono però di introdurre retroattivamente condizioni di ammissibilità o di rimettere indiscriminatamente in discussione presupposti già positivamente valutati senza rispettare le garanzie dell’autotutela.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È richiamato con riferimento alla contestazione dei vizi di legittimità dell’annullamento; la decisione accerta l’illegittimità dell’atto per difetto dei presupposti, istruttoria e motivazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il riesame di presupposti già valutati positivamente dal GSE ricade nell’autotutela e deve rispettarne i presupposti, compreso il limite temporale e la ponderazione dell’affidamento, salvo il caso adeguatamente motivato di provvedimento conseguito sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni false.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato

  La falsa rappresentazione deve essere concretamente individuata e collegata causalmente all’adozione del provvedimento favorevole; la semplice mancata produzione di documenti, soprattutto se non prescritti dalla disciplina applicabile, non dimostra di per sé la falsità.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; tali principi impediscono di imporre ex post oneri documentali non prevedibili e non esigibili.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione puntuale sulle carenze documentali e sui presupposti dell’intervento; contestazioni generiche su documenti mancanti non sono sufficienti.

• art. 64 c.p.a.

  L’onere probatorio della parte privata deve essere rapportato alla specificità delle contestazioni amministrative; l’amministrazione non può formulare rilievi generici e poi pretendere dal privato la dimostrazione analitica dell’inesistenza di ogni irregolarità.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi.

  I controlli devono riguardare la regolare esecuzione, la conformità al progetto approvato e la documentazione da conservare secondo le schede tecniche vigenti; non legittimano l’introduzione di obblighi documentali nuovi.

• artt. 4, 12, 13 e 14 deliberazione AEEG/ARERA EEN 9/11

  documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata

  Per i progetti standardizzati il titolare deve conservare la documentazione necessaria a riscontrare quanto dichiarato e i requisiti previsti dalle schede tecniche, non qualsiasi documento successivamente ritenuto utile dal Gestore.

• scheda tecnica 36E

  Nome, indirizzo e numero telefonico di ogni cliente partecipante; Marca, modello e numero di serie dello UPS installato

  Definisce la documentazione supplementare da conservare per gli interventi considerati; non prevedeva le autodichiarazioni e gli ulteriori documenti richiesti dal GSE nel 2018.

• art. 9, comma 1, d.lgs. 79/1999

  È richiamato quale base normativa del sistema dei certificati bianchi.

• art. 16, comma 4, d.lgs. 164/2000

  È richiamato quale base normativa del sistema dei certificati bianchi.

• artt. 29 e 30 d.lgs. 28/2011

  Sono richiamati quali norme di riferimento del meccanismo di promozione dell’efficienza energetica mediante certificati bianchi.

Massime di principio

• Quando un beneficio o incentivo è stato attribuito all’esito di un procedimento nel quale l’amministrazione ha già valutato positivamente i presupposti sostanziali, il successivo riesame degli stessi elementi non può essere qualificato automaticamente come decadenza: se l’amministrazione perviene a una diversa valutazione di presupposti già esaminati, deve esercitare il potere di autotutela, rispettandone presupposti, limiti temporali, motivazione e tutela dell’affidamento.
• Il potere di verifica e controllo sugli incentivi pubblici consente all’amministrazione di accertare la corretta esecuzione del progetto e la corrispondenza tra quanto dichiarato e quanto realizzato, ma non consente di introdurre retroattivamente condizioni di ammissibilità o obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda.
• Per i progetti sottoposti a metodologia standardizzata, l’obbligo di conservazione documentale è limitato ai documenti necessari a riscontrare le dichiarazioni rese, i requisiti previsti dalla disciplina applicabile e gli elementi richiesti dalla specifica scheda tecnica; una richiesta generalizzata di documenti ulteriori trasforma illegittimamente il controllo puntuale in un controllo massivo e invasivo.
• La mancata produzione di documenti non prescritti dalla normativa ratione temporis non dimostra, da sola, la falsità o non veridicità delle dichiarazioni sulla cui base è stato riconosciuto il beneficio. Per derogare ai limiti temporali dell’autotutela invocando la falsa rappresentazione dei fatti, l’amministrazione deve indicare puntualmente gli elementi dai quali risulti che il provvedimento favorevole è stato effettivamente conseguito mediante una rappresentazione diversa dalla realtà.
• Un provvedimento di decadenza o annullamento fondato su carenze documentali deve indicare in modo specifico quali documenti mancano, quale obbligo normativo ne imponeva la formazione o conservazione, quale requisito sostanziale risulta compromesso e perché la documentazione già acquisita non sia sufficiente; contestazioni generiche non soddisfano l’obbligo di motivazione e non possono trasferire integralmente sul privato l’onere di dimostrare l’insussistenza di irregolarità indeterminate.
• I principi di collaborazione, buona fede, fiducia, prevedibilità e proporzionalità vietano che, a distanza di anni dalla realizzazione dell’intervento e dall’approvazione dell’incentivo, l’amministrazione imponga al beneficiario oneri documentali originariamente non previsti e oggettivamente inesigibili, facendone derivare automaticamente la perdita del beneficio.

Come è indicizzato