Sentenza n. 1403/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta già rilasciato per la propria assunzione presso una società operante nel settore agricolo. Il nulla osta era stato rilasciato il 3 gennaio 2024 in regime acceleratorio, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi previsti dagli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998. Successivamente, l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali relative all’asseverazione, alla richiesta al Centro per l’impiego, alla sistemazione alloggiativa e alla proposta contrattuale. Dopo ulteriori integrazioni e un giudizio avverso il silenzio, definito con ordine all’Amministrazione di concludere il procedimento, la Prefettura aveva avviato il procedimento di revoca, contestando l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia, la mancata prova della residenza o del domicilio dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo individuale di lavoro e l’insufficiente prova dell’idoneità alloggiativa. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 10-bis della l. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e del principio di partecipazione, sul presupposto che il lavoratore non fosse stato destinatario della comunicazione di avvio e non avesse potuto presentare osservazioni. Il secondo motivo censurava la mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale e la mancata ponderazione dell’affidamento maturato per effetto del rilascio del nulla osta, dell’ingresso in Italia e dell’attività lavorativa, assumendo che la revoca fosse in realtà un annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990. Il terzo motivo deduceva difetto e contraddittorietà della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, erronea valutazione della competenza territoriale, sufficienza dei contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV, produzione dei certificati di idoneità alloggiativa e necessità di trasmettere la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Quanto alla partecipazione procedimentale, il TAR ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore e indicava il nulla osta e le specifiche ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro, senza che il ricorrente avesse indicato quale apporto istruttorio ulteriore sarebbe stato impedito. Il giudice ha precisato che le osservazioni presentate prima del provvedimento finale devono essere valutate anche se tardive rispetto al termine di dieci giorni, ma ha ritenuto che l’Amministrazione avesse esaminato puntualmente le produzioni e spiegato perché esse non superassero le carenze rilevate. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, ma l’effetto previsto dall’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73/2022 quando, dopo il rilascio anticipato del nulla osta, emergano elementi ostativi o la carenza originaria dei presupposti. Tale meccanismo non richiede una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario: il controllo successivo può condurre alla revoca perché il titolo non si consolida se i requisiti sostanziali originari risultano insussistenti. L’ingresso e la successiva attività lavorativa non sanano le carenze genetiche della domanda. La precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta né vincolare l’Amministrazione sull’esito. Anche il terzo motivo è stato respinto. La motivazione per relationem al parere dell’ITL è stata ritenuta legittima, poiché il parere era conoscibile e indicava puntualmente i presupposti fattuali e giuridici. La competenza territoriale può radicarsi nel luogo effettivo della prestazione lavorativa, ma tale luogo deve essere concretamente individuato e documentato. L’apertura successiva di un’unità produttiva, i contratti di appalto e la natura itinerante dell’attività agricola non dimostravano, da soli, un effettivo radicamento territoriale né le concrete sedi di impiego. I contratti e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso non sostituivano l’accordo individuale completo richiesto per la domanda originaria; la proposta doveva contenere gli elementi essenziali del rapporto, comprese durata, date dei lavori, periodo di prova e dati necessari alle verifiche. Neppure la generica disponibilità di alloggi dimostrava l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore. Non sussisteva un obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l’unica ragione della revoca e permanevano autonome carenze contrattuali e alloggiative. La pluralità di motivi autonomi rendeva comunque sufficiente la resistenza anche di una sola ragione non superata. È stata inoltre revocata l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, ritenendo manifestamente infondata la domanda giudiziale. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.000,00. La sentenza è stata trasmessa all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente unitarie.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Consente il rilascio anticipato del nulla osta prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi e impone la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso quando tali elementi emergano successivamente.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano i presupposti e gli elementi ostativi rilevanti per il rilascio del nulla osta al lavoro e per l’ingresso del lavoratore straniero.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Richiede che la domanda sia corredata dagli elementi essenziali del rapporto di lavoro proposto, necessari a verificare la congruità delle condizioni contrattuali e l’impegno del datore al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  Consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche in relazione al luogo di svolgimento della prestazione, purché tale luogo sia effettivo e adeguatamente documentato.

• artt. 7 e 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Impongono il coinvolgimento partecipativo dell’interessato e la valutazione delle osservazioni presentate prima del provvedimento finale; la loro violazione non è stata ravvisata perché il contraddittorio si è concretamente svolto.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale conseguente al controllo successivo dei nulla osta rilasciati in via accelerata, poiché tale revoca non è annullamento d’ufficio e non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Consentono la revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato quando emerga la manifesta infondatezza delle ragioni fatte valere.

• art. 66 Codice deontologico forense

  È richiamato in relazione alla possibile rilevanza disciplinare del frazionamento di controversie sostanzialmente unitarie.

Massime di principio

• Il nulla osta al lavoro rilasciato in via anticipata secondo una disciplina speciale di controllo successivo non si consolida quando emergano carenze originarie o elementi ostativi che avrebbero impedito il rilascio; la conseguente revoca opera quale effetto legale dell’accertamento e non come annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• L’ingresso dello straniero e l’eventuale successivo svolgimento dell’attività lavorativa non sanano l’originaria incompletezza della domanda di nulla osta né trasformano il controllo successivo in un esercizio di autotutela discrezionale subordinato alla ponderazione dell’affidamento.
• Nel procedimento di nulla osta, la competenza territoriale collegata al luogo della prestazione lavorativa presuppone che tale luogo sia effettivo, concreto e documentato; la mera presenza operativa derivante da contratti di appalto, la mobilità dell’attività agricola o l’apertura successiva di un’unità produttiva non sono sufficienti.
• I contratti di assunzione e le comunicazioni relative a rapporti di lavoro formati dopo l’ingresso del lavoratore non sostituiscono l’accordo individuale completo che doveva accompagnare la domanda originaria, poiché il procedimento mira a verificare preventivamente la concretezza, individualizzazione e conformità del rapporto proposto.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e contiene l’indicazione puntuale dei fatti e delle ragioni giuridiche posti a fondamento della decisione; la pluralità di motivi autonomi rende sufficiente la persistenza di una sola ragione adeguatamente motivata.
• La comunicazione di avvio e il contraddittorio procedimentale risultano sostanzialmente garantiti quando l’interessato sia destinatario del preavviso o comunque abbia avuto concreta possibilità di interloquire e non dimostri quale specifico apporto istruttorio avrebbe potuto modificare l’esito.

Come è indicizzato