Sentenza n. 1405/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato per la sua assunzione da parte di un’impresa agricola. Il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata ai sensi dell’art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi previsti dagli artt. 22 e 24 d.lgs. n. 286/1998. Successivamente l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali riguardanti l’asseverazione, la richiesta al Centro per l’impiego, la sistemazione alloggiativa e la proposta contrattuale. Dopo ulteriori integrazioni, la Prefettura aveva avviato il procedimento di revoca contestando l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia, la mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo contrattuale e la mancata dimostrazione dell’idoneità alloggiativa. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 10-bis l. n. 241/1990 e del principio di partecipazione, sostenendo che il lavoratore non fosse stato coinvolto nel procedimento. Il secondo motivo contestava la mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale e la mancata ponderazione dell’affidamento, qualificando la revoca come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il terzo motivo deduceva difetto di motivazione, omessa valutazione delle memorie e della documentazione, erronea valutazione dei contratti e delle comunicazioni UNILAV, sufficienza dei certificati di idoneità alloggiativa, natura itinerante dell’attività agricola, competenza territoriale della Prefettura o, in subordine, obbligo di trasmissione della pratica allo Sportello Unico competente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha escluso la violazione della partecipazione procedimentale perché la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso il domicilio eletto sul portale e indicava puntualmente l’istanza, il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto mediante le memorie e le integrazioni prodotte dal datore di lavoro, senza che il ricorrente avesse indicato quale ulteriore apporto istruttorio sarebbe stato impedito. Ha ritenuto irrilevante il solo richiamo all’esistenza di documenti, non essendo stata dimostrata la loro completezza, individualizzazione e verificabilità prima della revoca. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio, ma effetto legale dello speciale regime di controllo successivo previsto dall’art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022: il nulla osta accelerato resta subordinato alla verifica dei presupposti originari e deve essere revocato quando emergano elementi ostativi che avrebbero impedito ab origine il rilascio. Non occorre quindi una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. L’ingresso in Italia, l’assunzione e lo svolgimento di attività lavorativa non sanano le carenze originarie né rendono tutelabile l’affidamento. Anche la precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta. Il terzo motivo è stato respinto perché il provvedimento era adeguatamente motivato, anche per relationem mediante il richiamo al parere dell’ITL, e indicava plurime ragioni autonome: carenza di effettivo radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza, incompletezza dell’accordo individuale e insufficiente prova dell’idoneità alloggiativa. La competenza territoriale può radicarsi nel luogo di esecuzione della prestazione, ma tale luogo deve essere effettivo e documentato; i contratti di appalto non dimostrano da soli né una sede aziendale né un luogo stabile di impiego. I contratti e le comunicazioni UNILAV successivi all’ingresso non sostituiscono la proposta contrattuale completa richiesta per il nulla osta. La disponibilità di alloggi ad uso foresteria non prova l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Non sussisteva inoltre un obbligo di trasferire la pratica ad altra Prefettura, poiché la questione territoriale non era l’unica ragione della revoca e permanevano carenze sostanziali autonomamente decisive. Il TAR ha revocato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle ragioni azionate, ha condannato il ricorrente al pagamento di 1.000 euro di spese di lite e ha disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Consente il rilascio anticipato del nulla osta prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi e impone la revoca del nulla osta e del visto quando tali elementi emergano successivamente; la revoca opera come effetto legale dell’accertamento di carenze originarie.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti rilevanti per il rilascio del nulla osta e del visto d’ingresso, la cui carenza originaria può determinare la revoca nel regime di controllo successivo.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La comunicazione di avvio deve consentire la partecipazione degli interessati; nel caso concreto il requisito è stato ritenuto soddisfatto dalla comunicazione indirizzata anche al lavoratore e dall’effettivo svolgimento del contraddittorio.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni dell’interessato devono essere considerate, anche se tardive rispetto al termine ordinario, ma la loro produzione non comporta l’annullamento se il provvedimento esamina puntualmente le integrazioni e le ritiene insufficienti.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale conseguente al controllo successivo dei nulla osta rilasciati in via accelerata, che non è annullamento d’ufficio e non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento secondo il paradigma ordinario dell’autotutela.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  La competenza dello Sportello Unico può essere collegata al luogo effettivo di svolgimento della prestazione lavorativa, purché tale luogo sia concretamente documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La domanda di nulla osta deve contenere una proposta contrattuale completa e individualizzata, con gli elementi necessari alla verifica delle condizioni del rapporto e dell’impegno del datore di lavoro per le spese di rimpatrio.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Consentono la revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato quando emerga che le ragioni fatte valere erano manifestamente infondate o mancavano i presupposti dell’ammissione.

Massime di principio

• Nel regime di rilascio accelerato del nulla osta al lavoro, la successiva emersione di elementi ostativi relativi ai presupposti originari comporta la revoca del titolo quale effetto legale dell’accertamento, senza necessità di una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico e dell’affidamento ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• L’ingresso in Italia, l’assunzione e lo svolgimento successivo dell’attività lavorativa non sanano le carenze originarie della domanda di nulla osta e non trasformano il controllo successivo in un ordinario procedimento di annullamento d’ufficio.
• La partecipazione procedimentale è adeguatamente garantita quando la comunicazione delle ragioni ostative è indirizzata agli interessati presso il domicilio eletto e il procedimento consente l’effettiva presentazione di memorie e integrazioni; chi deduce una lesione partecipativa deve indicare quale concreto apporto istruttorio sarebbe stato impedito.
• Ai fini della competenza territoriale dello Sportello Unico, il luogo di esecuzione della prestazione deve essere effettivo e documentato; la mera esistenza di contratti di appalto o la natura itinerante dell’attività non dimostrano da sole il necessario radicamento territoriale.
• La proposta contrattuale allegata alla domanda di nulla osta deve essere completa, individualizzata e verificabile. Contratti di assunzione, comunicazioni UNILAV o dichiarazioni formati successivamente all’ingresso non sostituiscono la documentazione originaria mancante e non consentono di sanare retroattivamente il difetto dei presupposti.
• Quando un provvedimento è fondato su più ragioni autonome e sufficienti, la permanenza di una sola di esse è idonea a sorreggerne la legittimità; nel caso del nulla osta, carenze territoriali, contrattuali e alloggiative possono costituire autonomi motivi di revoca.

Come è indicizzato