Cassazione Civile, Ordinanza n. 25441/2025 del 16/09/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione proposta avverso una delibera Consob che aveva irrogato a una componente del collegio sindacale di una banca una sanzione pecuniaria per omessa rappresentazione, nei prospetti informativi relativi a emissioni obbligazionarie, di informazioni sul c.d. "capitale finanziato", cioè sui finanziamenti concessi dalla banca ai clienti per sottoscrivere azioni o obbligazioni della stessa banca. La Corte d’appello aveva respinto l’opposizione. In cassazione la ricorrente ha dedotto tredici motivi: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e illegittimità costituzionale dell’art. 195 TUF; applicazione retroattiva della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. 72/2015 e dei principi CEDU/CDFUE; violazione del principio di specialità per pluralità di sanzioni; lesione del contraddittorio per mancato accesso integrale agli atti e per il termine difensivo ritenuto insufficiente; nullità per motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio; erronea valutazione della tempestività della contestazione; insussistenza dell’elemento soggettivo o necessità del dolo; violazione del principio di immutabilità della contestazione; erroneità nell’uso di presunzioni e mancata considerazione dell’occultamento posto in essere dalla dirigenza; infine, erronea condanna alle spese in favore di Consob. Nella memoria è stato anche chiesto un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che le opposizioni alle sanzioni Consob in materia finanziaria appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; che le sanzioni qui in esame non hanno natura sostanzialmente penale e quindi non impongono l’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole; che non vi è stata violazione del contraddittorio né nullità della motivazione per relationem; che la contestazione era tempestiva; che per la responsabilità amministrativa era sufficiente la colpa e non era necessario il dolo; che la sentenza di merito ha correttamente individuato la condotta omissiva contestata e la responsabilità della sindaca in ragione dei segnali d’allarme emersi e della mancata attivazione; che è corretta anche la liquidazione delle spese in favore di Consob. È stata inoltre respinta l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenuta non necessaria alla luce della giurisprudenza consolidata.

Norme richiamate

• art. 195 TUF

  commi 4-8; comma 1; comma 7 bis

  Le opposizioni alle sanzioni Consob sono devolute al giudice ordinario; il rito è speciale e concentrato, ma non viola il diritto di difesa. Il termine per la contestazione decorre dal momento in cui l’accertamento si è formato o poteva formarsi.

• art. 191 TUF

  La violazione in materia di prospetto e gli illeciti richiamati sono sanzionabili in via amministrativa; per le fattispecie contestate è sufficiente la colpa e non è richiesto il dolo.

• art. 94 TUF

  È doverosa la completezza informativa nel prospetto; quando emergano elementi nuovi rilevanti, gli organi sociali devono attivarsi per il supplemento al prospetto.

• art. 8, comma 1, L. 689/1981

  In caso di pluralità di violazioni amministrative, si applica la sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo.

• art. 3 L. 689/1981

  Per l’illecito amministrativo è sufficiente la colpa; una volta provata la fattispecie tipica, spetta all’incolpato dimostrare l’assenza di colpevolezza.

• art. 15 L. 689/1981

  Richiamato ma ritenuto inconferente nel caso concreto, perché la questione riguardava documenti e non accertamenti su campioni.

• art. 13 L. 689/1981

  Invocato dalla ricorrente in tema di motivazione del provvedimento, ma la Corte ha ritenuto sufficiente la motivazione per relationem ai documenti noti all’interessata.

• art. 18, comma 2, L. 689/1981

  L’obbligo motivazionale è soddisfatto se il destinatario può comprendere la violazione e difendersi; è ammessa la motivazione per relationem al verbale di accertamento.

• art. 23 L. 689/1981

  Nel giudizio di opposizione l’amministrazione deve depositare gli atti richiesti dalla legge, non l’intero materiale acquisito in via ispettiva.

• art. 6 D.lgs. 150/2011

  Conferma il regime del giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative e il deposito degli atti rilevanti.

• art. 11, comma 6, D.lgs. 150/2011

  Invocato dalla ricorrente, ma la Corte ribadisce che il giudice deve valutare rilevanza e ammissibilità delle prove.

• art. 360 c.p.c.

  I motivi di ricorso sono stati scrutinati alla luce dei limiti del sindacato di legittimità; non sono ammissibili censure che mirino solo a rivalutare il fatto.

• art. 132, n. 4, c.p.c.

  La motivazione della sentenza di merito non è apparsa mancante o meramente apparente.

• art. 112 c.p.c.

  Non vi è stata pronuncia su un fatto diverso da quello contestato; la sentenza ha mantenuto ferma l’originaria imputazione omissiva.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese possono essere liquidate anche in favore di un ente pubblico difeso da avvocati dipendenti iscritti in elenchi speciali, secondo le tabelle vigenti.

• art. 2403 c.c.

  Il dovere di vigilanza del collegio sindacale riguarda l’intera gestione sociale e, nelle società quotate, è particolarmente intenso.

• art. 149 TUF

  I sindaci dispongono di ampi poteri informativi e istruttori, che devono utilizzare per vigilare sull’adeguatezza dei controlli interni.

• art. 6 CEDU

  Il procedimento amministrativo non deve necessariamente replicare il processo penale, purché vi sia poi un controllo giurisdizionale pieno; nel caso concreto le sanzioni non sono state qualificate come sostanzialmente penali.

• art. 7 CEDU

  Non impone la retroattività generalizzata della legge più favorevole per tutte le sanzioni amministrative.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  Invocata dalla ricorrente, ma non ritenuta violata alla luce del sistema processuale e del controllo giurisdizionale previsto.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  La regola del favor rei non è stata ritenuta automaticamente estensibile alle sanzioni amministrative qui in esame.

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato in relazione ai limiti e alla portata dei diritti fondamentali, ma non utile ad affermare la retroattività invocata.

• art. 111 Cost.

  Non è stato ravvisato un vulnus al giusto processo per effetto del rito speciale di opposizione.

• art. 113 Cost.

  Non impone, per queste sanzioni, un modello di tutela diverso da quello previsto dal legislatore.

• art. 117 Cost.

  Il parametro convenzionale non ha condotto all’accoglimento della questione di legittimità sulla retroattività della disciplina più favorevole.

• art. 103 Cost.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è una scelta rimessa alla legge in particolari materie; non si può introdurla in via additiva.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è obbligatorio quando la questione è manifestamente infondata o la risposta è già chiarita dalla giurisprudenza UE.

• d.lgs. 72/2015

  Le nuove disposizioni non si applicano retroattivamente alle violazioni precedenti secondo la disciplina transitoria richiamata.

• d.lgs. 104/2010

  artt. 133, 134, 135; allegato 4, n. 19

  Le norme che avevano attribuito la giurisdizione al giudice amministrativo sono state dichiarate costituzionalmente illegittime per eccesso di delega.

• L. 241/1990

  La motivazione per relationem e l’accesso agli atti sono compatibili con la necessità di conoscere i documenti posti a base dell’addebito.

• Reg. UE / CDFUE

  Richiamati in via generale, ma non tali da imporre un diverso esito del giudizio.

Massime di principio

• Le opposizioni avverso sanzioni amministrative Consob in materia finanziaria introducono un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa sanzionatoria, con piena cognizione del giudice ordinario sulla legittimità e fondatezza della misura, e non una mera impugnazione dell’atto.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob per violazioni dell’art. 94 TUF non hanno, di regola, natura sostanzialmente penale; pertanto non si applica automaticamente il principio di retroattività della disciplina più favorevole, salvo espressa previsione normativa o peculiari ipotesi già riconosciute dall’ordinamento.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa è sufficiente che l’atto contenga l’indicazione della violazione in modo da consentire la difesa; è ammissibile la motivazione per relationem al verbale di accertamento o ad altri atti noti all’interessato.
• Il diritto di difesa non impone l’ostensione indiscriminata di tutto il materiale acquisito in sede ispettiva, ma solo dei documenti rilevanti e posti a base dell’addebito; il giudice può rigettare richieste esplorative o irrilevanti.
• In materia di illeciti amministrativi finanziari, una volta provata la condotta tipica, la colpa può essere desunta dalla violazione di doveri di vigilanza e controllo; spetta all’incolpato provare la propria diligenza o l’inesigibilità di una condotta impeditiva della violazione.
• Il collegio sindacale, specie in società bancarie o quotate, ha un dovere di vigilanza sull’intera gestione sociale e sull’adeguatezza dei controlli interni; l’eventuale articolazione della struttura organizzativa non attenua il suo potere-dovere di intervento.
• Il momento di decorrenza del termine per la contestazione di illeciti Consob va individuato quando l’attività ispettiva si è trasformata, o avrebbe potuto trasformarsi, in un accertamento sufficientemente completo, valutando la complessità concreta dell’indagine e non ex post la necessità di ogni singolo documento acquisito.

Come è indicizzato