Sentenza n. 525/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha dedotto tre motivi. In primo luogo ha contestato la ritenuta violazione dell’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003, sostenendo che l’istanza fosse stata adeguatamente pubblicizzata tramite il portale impresainungiorno.it e che, comunque, l’eventuale omissione pubblicitaria non potesse invalidare il titolo per effetto dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, essendo il sito tecnicamente indispensabile per la copertura del servizio. Ha inoltre dedotto l’assenza dei presupposti dell’autotutela, poiché il Comune non avrebbe indicato un interesse pubblico effettivo, attuale e prevalente ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, né sopravvenienze o mutamenti della situazione di fatto idonei a giustificare la revoca. In secondo luogo ha contestato la declaratoria di difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni regionali, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, richiamando la disciplina sul litisconsorzio necessario nei giudizi riguardanti interventi finanziati dal PNRR. In terzo luogo ha censurato l’omesso esame delle ulteriori ragioni poste dal Comune a fondamento dell’autotutela: asserite carenze o imprecisioni documentali, contestazioni al parere positivo dell’ARPA, mancata individuazione di siti alternativi, vicinanza a edifici abitativi e ad aree sensibili, rischio per la salute e richiamo al principio di precauzione. Ha sostenuto che le infrastrutture di telecomunicazione sono opere di urbanizzazione primaria e di pubblica utilità, compatibili con ogni destinazione urbanistica, e che il regolamento comunale non poteva imporre divieti generalizzati o criteri distanziali eterogenei incompatibili con la copertura della rete. Ha infine evidenziato che l’opera rientrava nel piano PNRR Italia 5G, destinato alle aree a fallimento di mercato.

La decisione

L’appello è stato accolto e il provvedimento comunale di autotutela è stato annullato. Il CGARS ha riformato la sentenza di primo grado anzitutto ritenendo errata la declaratoria di difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni regionali e dei Ministeri delle Imprese e del Made in Italy e dell’Economia e delle Finanze. L’art. 12-bis d.l. n. 68/2022 individua come parti necessarie nei contenziosi relativi a interventi PNRR le amministrazioni centrali titolari degli interventi; tali amministrazioni, pur non avendo adottato l’atto comunale impugnato, partecipano al giudizio quali controinteressate o cointeressate in senso sostanziale, in ragione dell’interesse alla corretta gestione dei fondi PNRR. Anche le amministrazioni regionali erano legittimamente coinvolte, considerati gli atti presupposti riconducibili a uffici regionali, tra cui il parere ARPA e la disciplina paesaggistica regionale. Nel merito, il Collegio ha confermato che, per la versione dell’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003 applicabile ratione temporis, la pubblicazione dell’istanza doveva essere effettuata dal Comune mediante canali concretamente idonei a consentire la conoscenza e la partecipazione dei cittadini; la mera pubblicazione sul portale impresainungiorno.gov, destinato soprattutto a consentire alle imprese il monitoraggio delle proprie pratiche, non era sufficiente. Tuttavia, tale vizio non legittimava automaticamente l’annullamento in autotutela. L’amministrazione doveva dimostrare e motivare un interesse pubblico effettivo, attuale e prevalente, ulteriore rispetto al semplice ripristino della legalità violata, tenendo conto dell’affidamento del destinatario e degli interessi pubblici e privati coinvolti. Nel caso concreto il Comune aveva omesso tale specifica ponderazione e aveva posto a fondamento dell’autotutela un vizio procedimentale cui aveva dato causa esso stesso, circostanza che imponeva particolare rigore nella verifica dell’interesse pubblico. Le ulteriori ragioni addotte sono state ritenute inidonee. Il parere ARPA aveva attestato il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, prevedendo anche verifiche post-attivazione; il Comune non poteva sostituirsi all’ARPA nelle valutazioni tecniche di sua competenza. Le argomentazioni sulla tutela della salute erano generiche e prive di elementi tecnici specifici. Il richiamo alla mancanza di siti alternativi era illegittimo, poiché la normativa e il bando PNRR non subordinavano l’autorizzazione all’assenza di alternative, ma alla localizzazione del sito nelle aree individuate per la copertura dei pixel; in assenza di cause ostative non era necessario valutare siti alternativi. Il Collegio ha inoltre chiarito che le infrastrutture di reti pubbliche di telecomunicazioni sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, hanno carattere di pubblica utilità e sono in linea generale compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche. I Comuni possono individuare criteri localizzativi per esigenze concrete di governo del territorio o per tutelare siti sensibili specificamente individuati, ma non possono introdurre divieti generalizzati, criteri distanziali generici o limitazioni tali da compromettere la capillare copertura della rete. Il regolamento comunale doveva quindi essere interpretato conformemente a tali limiti. La disposizione introdotta nel 2024 sugli impianti PNRR è stata ritenuta non applicabile ratione temporis, essendo entrata in vigore dopo l’atto impugnato. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado in favore dell’appellante, della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per la trasformazione digitale e della Regione Siciliana; le spese tra l’appellante e i controinteressati sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  Copia dell'istanza ovvero della segnalazione viene inoltrata contestualmente all'Organismo di cui al comma 1, che si pronuncia entro trenta giorni dalla comunicazione. Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l'istanza, pur senza diffondere i dati caratteristici dell'impianto.

  Nella versione applicabile ratione temporis imponeva al Comune una pubblicizzazione effettiva dell’istanza, funzionale alla conoscenza e alla partecipazione dei cittadini; la mera pubblicazione sul portale impresainungiorno.gov non era sufficiente.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un titolo favorevole richiede, oltre all’illegittimità originaria, un interesse pubblico concreto, effettivo, attuale e prevalente, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, nonché la considerazione dell’affidamento del destinatario e il rispetto del termine ragionevole.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  È stato invocato dall’appellante per sostenere la non invalidità del titolo nonostante il vizio partecipativo; il Collegio ha deciso la controversia principalmente escludendo la sussistenza dei presupposti dell’autotutela, senza fondare su tale disposizione l’accoglimento.

• art. 12-bis d.l. n. 68/2022, convertito dalla l. n. 108/2022

  Prevede la partecipazione necessaria nei giudizi relativi a interventi finanziati dal PNRR delle amministrazioni centrali titolari degli interventi.

• art. 1, comma 4, lett. l), d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  Definisce come amministrazioni centrali titolari degli interventi PNRR i Ministeri e le strutture della Presidenza del Consiglio responsabili dell’attuazione delle riforme e degli investimenti previsti dal Piano.

• art. 44, comma 1-sexies, d.lgs. n. 259/2003

  Il Ministero delle imprese e del made in Italy provvede [...] alla rilevazione e al monitoraggio periodico dei dati relativi alle sorgenti connesse ad impianti, apparecchiature e sistemi radioelettrici per usi civili di telecomunicazioni.

  Conferma il ruolo del Ministero delle Imprese e del Made in Italy nelle attività di rilevazione e monitoraggio degli impianti radioelettrici, rilevante ai fini della sua partecipazione al giudizio.

• art. 43, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  Fa salva, per le infrastrutture di comunicazione elettronica, la disciplina di tutela dei beni ambientali e culturali; il favor per le reti non esclude quindi la verifica concreta di compatibilità paesaggistica e culturale.

• art. 86, comma 3, d.lgs. n. 259/2003

  Assimila le infrastrutture di reti pubbliche di telecomunicazioni alle opere di urbanizzazione primaria, con conseguente compatibilità generale con le destinazioni urbanistiche e necessità di capillare localizzazione.

• art. 90, comma 1, d.lgs. n. 259/2003

  Riconosce alle infrastrutture di comunicazione elettronica il carattere di pubblica utilità.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  Consente ai Comuni di adottare regolamenti per il corretto insediamento degli impianti e la minimizzazione dell’esposizione, ma non di introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione o di incidere sui limiti di esposizione riservati allo Stato.

• art. 4 l. n. 36/2001

  Riserva allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità relativi ai campi elettromagnetici; i Comuni non possono utilizzare criteri urbanistici per perseguire surrettiziamente tale tutela.

• art. 16, comma 7, d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato quale disposizione cui le infrastrutture di telecomunicazione sono assimilate in quanto opere di urbanizzazione primaria.

• art. 14, comma 3, d.lgs. n. 259/2003

  È stato richiamato dal Comune in relazione al parere ARPA, ma il Collegio ha valorizzato il contenuto tecnico positivo del parere e la competenza autonoma dell’ARPA.

• art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60/2024, convertito dalla l. n. 95/2024

  Non applicabile ratione temporis perché entrato in vigore dopo l’adozione dell’atto di autotutela; il Collegio ne ha comunque rilevato la finalità speciale di accelerare la realizzazione di infrastrutture PNRR.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto rispettato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, precisando di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti e di avere ritenuto gli ulteriori argomenti non decisivi.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo abilitativo formatosi per silenzio-assenso non può fondarsi sul solo ripristino della legalità violata: l’amministrazione deve indicare e motivare un interesse pubblico concreto, effettivo, attuale e prevalente, comparandolo con l’affidamento del destinatario e con gli altri interessi pubblici e privati coinvolti.
• Quando il vizio procedimentale posto a fondamento dell’autotutela deriva da un’omissione imputabile alla stessa amministrazione che intende ritirare il titolo, il sindacato sulla prevalenza dell’interesse pubblico all’annullamento deve essere esercitato con particolare rigore; il vizio non determina automaticamente la prevalenza dell’interesse al ritiro.
• Per le istanze di autorizzazione alla realizzazione di infrastrutture radioelettriche, la pubblicità prevista dall’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003, nella versione anteriore alla modifica del 2025, deve essere concretamente idonea a rendere conoscibile il procedimento alla popolazione interessata e a consentirne la partecipazione; la mera pubblicazione su un portale destinato al monitoraggio delle pratiche da parte delle imprese non è sufficiente.
• Le infrastrutture di reti pubbliche di telecomunicazioni, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e qualificate di pubblica utilità, sono in linea generale compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche. I Comuni possono imporre specifici criteri localizzativi per esigenze concrete di governo del territorio o per tutelare siti sensibili individuati puntualmente, ma non possono introdurre divieti generalizzati, criteri distanziali generici o limitazioni che impediscano la capillare copertura della rete.
• La localizzazione di un’infrastruttura 5G finanziata nell’ambito del PNRR non è subordinata alla dimostrazione dell’inesistenza di qualsiasi sito alternativo, quando il sito prescelto ricade nell’area individuata dal progetto o dal bando per la copertura e non sussistono specifiche cause ostative; l’amministrazione che contesti la localizzazione deve dimostrare la concreta incompatibilità del sito con la disciplina applicabile.
• Il Comune non può sostituirsi all’autorità tecnica competente nella valutazione dei campi elettromagnetici né fondare l’autotutela su generici richiami alla salute o al principio di precauzione; occorrono elementi tecnici specifici e concreti, mentre il principio di precauzione non consente di vietare attività sulla base di rischi meramente ipotetici e privi di evidenza scientifica.

Come è indicizzato