Sentenza n. 1667/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i provvedimenti comunali adottati in dichiarata esecuzione di una precedente sentenza del TAR, che aveva annullato il criterio di calcolo della compartecipazione perché includeva l’indennità di accompagnamento e utilizzava una retta standardizzata anziché quella effettivamente praticata dalla struttura. Il Comune aveva successivamente utilizzato l’ISEE come unico parametro, raffrontandolo al costo effettivo della retta, e aveva ritenuto insussistenti i presupposti per il contributo, chiedendo la restituzione delle somme erogate. La ricorrente ha dedotto la violazione e l’elusione del giudicato, sostenendo che la precedente sentenza riguardasse soltanto l’annualità 2024, che imponesse il mero scomputo dell’indennità di accompagnamento e che non consentisse l’estensione del ricalcolo alle annualità 2023 e 2025. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 7, 10, 10-bis e 21-quinquies l. 241/1990, nonché eccesso di potere per travisamento, erroneità dei presupposti e sviamento, assumendo che il Comune avesse sostanzialmente revocato precedenti provvedimenti attributivi di vantaggi economici senza contraddittorio procedimentale, senza rispettare i presupposti dell’autotutela e senza avere previamente fatto valere il proprio controcredito.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di rinvio in attesa dell’appello, rilevando che la precedente sentenza era esecutiva e che il Consiglio di Stato l’aveva nel frattempo integralmente confermata. Ha respinto l’eccezione secondo cui il ricorso avrebbe dovuto essere proposto esclusivamente come giudizio di ottemperanza: quando un nuovo atto adottato dopo un giudicato è censurato sia per violazione o elusione del giudicato sia per autonomi vizi di legittimità, è possibile distinguere le diverse domande e, nei presupposti, cumularle. Nel merito, ha escluso la violazione o elusione del giudicato. La precedente sentenza aveva imposto l’uso dell’ISEE quale indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva e della retta effettiva quale parametro di riferimento; pertanto il ricalcolo relativo al 2024 era conforme al giudicato. Anche il ricalcolo relativo al 2023 e al 2025 non costituiva elusione del giudicato, sebbene per tali annualità non derivasse uno specifico obbligo conformativo dalla sentenza, ma da un’ulteriore valutazione amministrativa. Il TAR ha invece accolto le censure relative alle annualità 2023 e 2025, qualificando il ricalcolo di contributi già attribuiti come esercizio di autotutela, soggetto alle garanzie partecipative e ai presupposti dell’autotutela decisoria. Il Comune avrebbe dovuto considerare il legittimo affidamento maturato dalla beneficiaria sulla conservazione del vantaggio economico e attivare il contraddittorio procedimentale. È stato quindi annullato il provvedimento del 7 agosto 2025 limitatamente alla parte in cui ricalcolava la quota per gli anni 2023 e 2025. Il provvedimento è rimasto fermo quanto al ricalcolo dell’annualità 2024. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 3, comma 3, l. 104/1992

  La ricorrente è qualificata come persona con handicap in situazione di gravità.

• art. 2-sexies d.l. 42/2016

  È richiamato quale fondamento dell’esclusione dell’indennità di accompagnamento dal computo della capacità contributiva ai fini dell’accesso alle prestazioni agevolate.

• d.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159

  La disciplina statale sull’ISEE costituisce l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati.

  L’ISEE deve essere utilizzato come criterio di calcolo della capacità contributiva per determinare l’accesso e la proporzione delle prestazioni agevolate; non sono consentiti criteri comunali derogatori o sostitutivi.

• art. 6, comma 4, l. 328/2000

  I comuni hanno il dovere di contribuire economicamente al pagamento della retta per il ricovero in strutture residenziali, quando la persona interessata non è in grado di sostenerla con i propri mezzi.

  La disposizione fonda il dovere comunale di compartecipazione alla retta residenziale quando l’interessato non sia in grado di sostenerla autonomamente.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono essere rispettate quando l’amministrazione ridetermina, in autotutela, vantaggi economici già attribuiti e non si limita a eseguire puntualmente un giudicato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La rideterminazione discrezionale di precedenti attribuzioni economiche può integrare esercizio del potere di revoca e richiede il rispetto dei relativi presupposti, oltre alla considerazione dell’affidamento del privato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’autotutela decisoria, anche nella forma dell’annullamento d’ufficio, impone la considerazione dell’affidamento maturato dal privato e del tempo trascorso.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La violazione o elusione del giudicato da parte di un atto adottato per adeguare l’azione amministrativa può comportarne la nullità, accertabile nel giudizio di ottemperanza.

• art. 32 c.p.a.

  È sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale.

  Le censure di violazione del giudicato e quelle relative ad autonomi vizi di legittimità del nuovo atto possono essere trattate unitariamente, con qualificazione delle domande secondo i loro elementi sostanziali.

• art. 87, comma 4, c.p.a.

  La trattazione in pubblica udienza non costituisce motivo di nullità della decisione.

  La trattazione in pubblica udienza non determina nullità della sentenza.

• artt. 112 e ss. c.p.a.

  Disciplinano il giudizio di ottemperanza, competente per le domande relative alla violazione o elusione del giudicato.

• art. 114, comma 2, lett. b), c.p.a.

  Consente nel giudizio di ottemperanza l’accertamento della nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Attribuisce al giudice dell’ottemperanza il potere di dichiarare la nullità degli atti amministrativi adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 41 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’impugnazione ordinaria deve essere rispettato quando l’azione venga convertita dal giudizio di ottemperanza in giudizio di cognizione.

• art. 13, comma 6-bis, d.P.R. 115/2002

  È richiamato quale fondamento del rimborso del contributo unificato.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione adotta un nuovo provvedimento dopo una sentenza, le censure di violazione o elusione del giudicato devono essere distinte da quelle relative ad autonomi vizi di legittimità del nuovo atto: le prime appartengono all’azione di ottemperanza e possono comportare la nullità, mentre le seconde sono esaminate nell’ordinario giudizio di cognizione.
• La violazione o elusione del giudicato non ricorre per il solo fatto che l’attività amministrativa successiva modifichi l’assetto degli interessi risultante dalla sentenza; occorre che l’amministrazione eserciti nuovamente la medesima potestà già illegittimamente esercitata in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato.
• Quando la sentenza impone il ricalcolo di una prestazione agevolata secondo l’ISEE e sulla base del costo effettivo della prestazione, l’amministrazione deve rispettare tali criteri per l’annualità oggetto del giudizio; l’eventuale estensione del ricalcolo ad altre annualità, non coperta dall’obbligo conformativo, costituisce autonoma attività amministrativa.
• La rideterminazione in senso sfavorevole di un contributo o vantaggio economico già attribuito, quando non sia necessaria esecuzione di uno specifico comando giudiziale, costituisce esercizio di autotutela e richiede il rispetto dei relativi presupposti, la considerazione del legittimo affidamento del destinatario e l’attivazione del contraddittorio procedimentale.
• L’indennità di accompagnamento, in quanto prestazione compensativa connessa alla disabilità e non incremento di ricchezza, non può essere computata nella capacità contributiva del beneficiario ai fini della determinazione della compartecipazione alla retta residenziale; il criterio di riferimento deve essere l’ISEE previsto dalla disciplina statale.

Come è indicizzato