Sentenza n. 1666/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale di autorizzazione alla realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni, nonché gli atti presupposti, tra cui la sospensione del procedimento, il preavviso di rigetto, le relazioni istruttorie, la disciplina comunale sulle localizzazioni delle antenne e il programma semestrale di sviluppo nel quale l’impianto non era stato inserito. Il primo motivo, riproposto anche con motivi aggiunti, deduceva la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003, sostenendo che il termine perentorio di sessanta giorni non fosse stato validamente sospeso. La ricorrente contestava che la sospensione fosse stata disposta per consentire la valutazione comunale del piano di sviluppo e l’aggiornamento della mappa delle localizzazioni, circostanze non riconducibili alle ipotesi tassative di sospensione previste dalla disciplina speciale. Il secondo motivo censurava il difetto di istruttoria e di motivazione del diniego, ritenuto fondato su un’affermazione generica circa l’impatto paesaggistico e ambientale dell’impianto, senza concreta valutazione della specifica localizzazione, delle possibili alternative progettuali o di misure di mitigazione. Il terzo motivo contestava l’art. 69 del regolamento edilizio comunale e la mappa delle localizzazioni, ritenuti incompatibili con la disciplina statale, poiché avrebbero introdotto un sistema di pianificazione tale da impedire la localizzazione degli impianti al di fuori dei siti previamente individuati. Il Comune ha sostenuto che l’istanza fosse originariamente irricevibile perché relativa a un sito non incluso nella mappa comunale e che, per tale ragione, il termine per la formazione del silenzio-assenso non fosse mai iniziato a decorrere.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti limitatamente alle censure relative alla sospensione del procedimento e alla formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso, ritenendole sufficienti e assorbendo le ulteriori doglianze. Il procedimento previsto dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 è speciale e acceleratorio; il termine di sessanta giorni per la sua conclusione è perentorio e il silenzio-assenso si forma decorso inutilmente tale termine, salvo le ipotesi espressamente previste dalla disposizione. La sospensione disposta dal Comune il 25 giugno 2025, motivata dall’attesa della valutazione del piano di sviluppo e dell’aggiornamento della mappa delle localizzazioni, non riguardava né un’incompletezza documentale né una delle altre ipotesi contemplate dalla disciplina statale. Si trattava quindi di una sospensione per esigenze istruttorie e organizzative interne, non idonea a interrompere o sospendere il termine perentorio. Il regolamento comunale non poteva introdurre ulteriori ipotesi di sospensione rispetto a quelle previste dalla normativa statale. Inoltre, la sospensione era disposta senza indicazione di un termine finale e non poteva quindi valere neppure come sospensione ai sensi dell’art. 21-quater della l. n. 241/1990. Il termine di sessanta giorni ha pertanto continuato a decorrere dalla presentazione dell’istanza e, alla data del diniego del 4 settembre 2025, il titolo abilitativo per silenzio-assenso si era già formato. Il diniego successivo è stato quindi annullato, insieme alla nota di sospensione e al preavviso di rigetto. Il TAR ha respinto implicitamente la tesi comunale dell’originaria irricevibilità, rilevando che l’amministrazione aveva protocollato, pubblicizzato, istruito e definito l’istanza con un diniego espresso, dimostrando di averla ritenuta idonea ad avviare il procedimento. È stato fatto salvo il potere dell’amministrazione di intervenire in autotutela, ove ricorrano i relativi presupposti. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l’intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  Il termine di sessanta giorni è perentorio e il silenzio-assenso si forma allo spirare del termine, salvo le sole ipotesi espressamente previste dalla disciplina speciale. Le sospensioni non contemplate dalla norma statale, anche se previste da un regolamento comunale o motivate da esigenze istruttorie interne, sono inidonee a incidere sul decorso del termine.

• art. 44, comma 6, d.lgs. 259/2003

  il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale.

  La disciplina statale individua tassativamente il potere dell’amministrazione di incidere sul termine procedimentale mediante una richiesta, una sola volta e entro quindici giorni, di dichiarazioni o integrazioni documentali.

• art. 21-quater l. 241/1990

  eventuale sospensione del procedimento a tempo indeterminato

  Anche il potere generale di sospensione richiede l’indicazione espressa della durata della sospensione e non consente un arresto del procedimento a tempo indeterminato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza

  La comunicazione dei motivi ostativi conferma lo svolgimento del procedimento e, nel caso esaminato, ha contribuito a dimostrare che l’amministrazione aveva considerato l’istanza idonea ad avviare il procedimento.

• artt. 43, 44 e 49 d.lgs. 259/2003

  Costituiscono il quadro normativo speciale applicabile alla realizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, considerate opere di preminente interesse pubblico e soggette a un procedimento acceleratorio.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  È richiamato quale parametro della disciplina statale in materia di localizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica disciplinato dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, il termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento ha natura perentoria e, decorso inutilmente, determina la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso, salvo le ipotesi espressamente previste dalla disposizione.
• Le ipotesi di sospensione del termine previste dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 sono tassative; l’amministrazione non può sospendere il procedimento per esigenze organizzative, istruttorie o pianificatorie interne non contemplate dalla normativa statale.
• Una disposizione regolamentare comunale non può introdurre ulteriori cause di sospensione del procedimento autorizzatorio in materia di infrastrutture di comunicazione elettronica rispetto a quelle previste dalla disciplina statale speciale.
• La mancata inclusione del sito nella mappa comunale delle localizzazioni può eventualmente fondare il rigetto dell’istanza secondo la disciplina applicabile, ma non consente di sospendere a tempo indeterminato il procedimento in attesa dell’aggiornamento della mappa o della valutazione del programma di sviluppo.
• Quando l’amministrazione protocolla, pubblicizza, istruisce e conclude con un diniego espresso un’istanza autorizzatoria, non può successivamente sostenere, per impedire la formazione del silenzio-assenso, che la domanda fosse originariamente irricevibile e inidonea ad avviare il procedimento.
• Il diniego adottato dopo la scadenza del termine perentorio, quando il titolo abilitativo per silenzio-assenso si è già formato, è illegittimo e deve essere annullato, ferma la possibilità dell’amministrazione di esercitare l’autotutela se ne ricorrono i presupposti di legge.

Come è indicizzato