Sentenza del 12/01/2025 n. 799 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia riguardava cinque avvisi di accertamento TOSAP per gli anni 2015-2019, relativi all’occupazione, mediante un cavalcavia autostradale di 453 mq, dello spazio sovrastante una strada comunale di Collegno. La Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Piemonte aveva annullato la pretesa, ritenendo che l’area sottostante appartenesse alla concessionaria autostradale e fosse destinata a uso pubblico. I.C.A. ha contestato in Cassazione tale interpretazione: la norma sulle intersezioni a livelli sfalsati attribuisce al gestore autostradale la titolarità del manufatto, non della strada comunale sottostante; inoltre, l’occupazione del soprassuolo comunale da parte della concessionaria può essere soggetta a TOSAP. ATIVA, con ricorso incidentale, ha contestato la motivazione degli avvisi e la compensazione delle spese.

La decisione

La Cassazione ha accolto il ricorso principale di I.C.A. e ha stabilito che la titolarità del cavalcavia non trasferisce automaticamente alla concessionaria la proprietà della strada comunale sottostante: occorre un apposito titolo di trasferimento. La concessionaria che utilizza il viadotto e occupa il soprassuolo comunale può essere soggetta a TOSAP, anche se l’opera è destinata a un servizio pubblico e la concessione autostradale è stata rilasciata dallo Stato; la funzione pubblica non esclude di per sé l’occupazione né determina un’esenzione. Il ricorso incidentale di ATIVA è stato respinto quanto alla motivazione degli avvisi: la doglianza confondeva motivazione e prova e gli avvisi indicavano occupazione, superficie, tariffa, importi, interessi, sanzioni e spese. Il motivo incidentale sulle spese è stato dichiarato assorbito. La sentenza d’appello è stata cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Piemonte, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. È stato inoltre disposto, se dovuto, l’ulteriore contributo unificato a carico di ATIVA per il ricorso incidentale. Non è stata pronunciata una decisione definitiva sulla debenza e sull’importo della TOSAP: la causa torna al giudice di rinvio.

Norme richiamate

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, artt. 38 e 39

  Il tributo è, dunque, dovuto in caso di qualsiasi occupazione di una strada riconducibile al demanio o al patrimonio indisponibile di Comuni e Province: sia in caso di occupazione fondata su un provvedimento amministrativo dell'ente locale, sia, come precisano le disposizioni in esame, di occupazione di fatto, che avvenga in assenza di una autorizzazione o concessione, a prescindere dal carattere abusivo oppure legittimo, come desumibile dall'avverbio "anche", prima dell'aggettivo "abusivo" nell'art. 39.

  La TOSAP può gravare anche su un’occupazione priva di concessione comunale e non abusiva, se l’area occupata appartiene al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale. La destinazione dell’opera a un servizio pubblico non esclude da sola il presupposto impositivo; resta necessario accertare l’appartenenza dell’area e l’occupazione.

• D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 25, comma 1-ter, lett. a, introdotto dall’art. 49, comma 5, D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120

  Difatti, sancendo che "le strutture dei sottopassi e sovrappassi di strade di tipo A e B con strade di tipo inferiore, comprese le barriere di sicurezza nei sovrappassi, sono di titolarità degli enti proprietari delle strade di tipo A e B, anche quando tali enti rilasciano la concessione all'attraversamento", tale disposizione - che regolamenta la c.d. "intersezione" a livelli sfalsati di strade situate a diverse altezze - riconosce la sola appartenenza dei sottopassi o sovrappassi delle strade di tipo A (autostrade) e B (strade extraurbane principali) agli enti indicati dall'art. 2, comma 5, del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (tra i quali, lo Stato), escludendo ogni incidenza sull'appartenenza delle strade di tipo inferiore.

  La norma attribuisce agli enti proprietari delle strade di tipo A o B la titolarità delle strutture del sovrappasso o sottopasso, ma non trasferisce loro la proprietà della strada di categoria inferiore sottostante. Per il trasferimento della strada comunale serve un distinto titolo.

• D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 2, commi 5 e 7

  Difatti, sancendo che "le strutture dei sottopassi e sovrappassi di strade di tipo A e B con strade di tipo inferiore, comprese le barriere di sicurezza nei sovrappassi, sono di titolarità degli enti proprietari delle strade di tipo A e B, anche quando tali enti rilasciano la concessione all'attraversamento", tale disposizione - che regolamenta la c.d. "intersezione" a livelli sfalsati di strade situate a diverse altezze - riconosce la sola appartenenza dei sottopassi o sovrappassi delle strade di tipo A (autostrade) e B (strade extraurbane principali) agli enti indicati dall'art. 2, comma 5, del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (tra i quali, lo Stato), escludendo ogni incidenza sull'appartenenza delle strade di tipo inferiore.

  La classificazione delle strade individua gli enti proprietari delle infrastrutture di tipo A e B cui si riferisce la disciplina dei manufatti di intersezione; non consente di presumere che la strada di categoria inferiore appartenga al proprietario della strada sovrastante.

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 49, comma 1, lett. a

  In tema di TOSAP, l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti pubblici dall'art. 49, comma 1, lett. a, del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente.

  L’esenzione riservata a Stato ed enti pubblici dipende da chi pone in essere l’occupazione. Non si estende automaticamente alla società concessionaria per il solo fatto che l’opera è pubblica o appartiene allo Stato.

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 51, comma 2

  Tali informazioni sono conformi alle prescrizioni dell'art. 51, comma 2, del D.Lgs. 30 dicembre 1993, n. 507, a tenore del quale: "Il Comune o la Provincia provvede all'accertamento in rettifica delle denunce nei casi di infedeltà, inesattezza ed incompletezza delle medesime, ovvero all'accertamento d'ufficio nei casi di omessa presentazione della denuncia. A tal fine emette apposito avviso di accertamento motivato nel quale sono indicati la tassa, nonché le soprattasse e gli interessi liquidati e il termine di sessanta giorni per il pagamento".

  L’avviso deve indicare la tassa e gli accessori liquidati e consentire al destinatario di comprendere la pretesa. La motivazione non coincide con la prova processuale della fondatezza dei fatti contestati.

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, artt. 46 e 47

  Per cui, essendo consentito ricostruire ex post i presupposti fattuali e le ragioni giuridiche della pretesa impositiva, la sentenza impugnata ha valutato che la previsione dell'art. 7, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212, possa considerarsi rispettata.

  Gli artt. 46 e 47 disciplinano il calcolo della tassa per occupazioni del soprassuolo e sottosuolo stradale con impianti e manufatti. Nel caso concreto, l’estensione dell’occupazione del viadotto può essere espressa in metri quadrati in ragione delle caratteristiche dell’opera, coordinando i criteri di calcolo con la superficie effettivamente occupata.

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 42, commi 4 e 5

  Aggiungasi che il riferimento dell'art. 47 alla "lunghezza delle strade comunali o provinciali" ed al "km lineare", deve essere sistematicamente coordinato con le disposizioni degli artt. 39 e 42, commi 4 e 5, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 507, - secondo cui, rispettivamente: "La tassa si determina in base all'effettiva occupazione, espressa in metri quadrati o in metri lineari con arrotondamento all'unità superiore della cifra contenente decimali. Non si fa comunque luogo alla tassazione delle occupazioni che in relazione alla medesima area di riferimento siano complessivamente inferiori a mezzo metro quadrato o lineare. Le superfici eccedenti i mille metri quadrati, per le occupazioni sia temporanee che permanenti, possono essere calcolate in ragione del 10 per cento" - ove l'espressa menzione della "superficie" e dei "metri quadrati" lascia intendere che la determinazione del quantum debeatur deve essere rapportata alle dimensioni (lunghezza e larghezza) dell'occupazione in relazione alla consistenza dell'opera realizzata.

  La quantificazione deve riferirsi all’occupazione effettiva, espressa in metri quadrati o lineari, con le regole di arrotondamento e di calcolo ridotto previste per le superfici superiori a mille metri quadrati. Il criterio va applicato considerando le dimensioni concrete del manufatto.

• Legge 27 luglio 2000, n. 212, art. 7, comma 1

  Questa distinzione tra piano della motivazione e piano della prova trova conferma normativa nell'art. 7, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212 (nel testo novellato dall'art. 1, comma 1, lett. f, del D.Lgs. 30 dicembre 2023, n. 219), che, mentre richiede l'allegazione dell'atto a cui l'avviso si riferisce, sempre che non sia già stato portato a conoscenza dall'interessato o l'avviso ne riproduca il contenuto essenziale, prevede soltanto l'indicazione dei mezzi di prova, che potranno essere prodotti o acquisiti nell'eventuale processo a seguito dell'impugnazione dell'atto impositivo.

  La motivazione dell’atto serve a rendere conoscibili i fatti e le ragioni giuridiche della pretesa; non richiede che l’avviso contenga già la prova completa. L’atto richiamato va allegato, salvo che sia già noto al contribuente o che l’avviso ne riproduca il contenuto essenziale.

• Codice civile, art. 822

  Ne discende che la sentenza impugnata si è discostata sul punto dall'orientamento di questa Corte, secondo cui la costruzione della rete autostradale prevista ed approvata con provvedimenti legislativi non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali al demanio statale.

  La realizzazione di un’autostrada non determina da sola il trasferimento al demanio statale della strada comunale attraversata. La proprietà pubblica della strada dipende dall’appartenenza all’ente e da un titolo, non dalla sola costruzione del cavalcavia.

• Legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, art. 22

  Inoltre, la presunzione di demanialità, che è stabilita dall'art. 22 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F, non si riferisce ad ogni area comunicante con la strada pubblica, ma solo a quelle che, per l'immediata accessibilità, integrano la funzione viaria della rete stradale, in guisa da costituire pertinenza della strada; nelle altre ipotesi, invece, affinché un'area privata venga a far parte del demanio, è necessario che essa sia destinata all'uso pubblico e che sia intervenuto un atto o un fatto che ne abbia trasferito il dominio alla pubblica amministrazione.

  La presunzione di demanialità opera soltanto per le aree che, per accessibilità e funzione, sono pertinenze della strada pubblica. Non basta la vicinanza o la comunicazione con la strada: altrimenti occorre provare la destinazione pubblica e il trasferimento del dominio.

• Codice civile, art. 840

  Rimane, tuttavia, fermo che l'art. 840 cod. civ. si riferisce al sottosuolo, nel significato comune della parola, che indica lo strato sottostante alla superficie del terreno, ossia la zona esistente in profondità al di sotto dell'area superficiale del piano di campagna. La nozione, quindi, non comprende l'area di sedime sottostante una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o di un viadotto.

  La regola civilistica sulla proprietà estesa al sottosuolo non risolve automaticamente la titolarità dell’area di sedime sotto un ponte o un viadotto. Quest’area non coincide, in questo contesto, con il sottosuolo in senso proprio.

• Codice civile, artt. 2082 e seguenti; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 1 e seguenti

  Parimenti, la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente affermato che le società concessionarie per la costruzione e/o la gestione di opera pubblica ovvero per la gestione di servizio pubblico, anche se partecipate (in forma maggioritaria o totalitaria) da enti pubblici, sono soggette allo statuto dell'imprenditore commerciale (artt. 2082 ss. cod. civ.) e, quindi, all'apertura delle procedure concorsuali (artt. 1 ss. del r.d. 16 marzo 1942, n. 267), sottolineando che la circostanza di essere affidatarie di servizi di interesse pubblico o gestori di beni di natura demaniale non crea un rapporto di immedesimazione con l'ente pubblico.

  La concessionaria autostradale conserva una distinta soggettività imprenditoriale: lo svolgimento di un’attività d’interesse pubblico o la gestione di beni demaniali non la identifica con l’amministrazione e non rende automaticamente imputabile a quest’ultima la sua condotta.

• Codice di procedura civile, art. 360, primo comma, n. 3

  È il parametro processuale in base al quale la Cassazione ha esaminato le censure di violazione o falsa applicazione di legge; i motivi principali sono stati accolti per l’errata interpretazione delle norme sulla titolarità del sovrappasso e della strada sottostante.

• Codice di procedura civile, art. 360, primo comma, n. 4

  È stato invocato nel ricorso principale per la dedotta omissione di esame delle prove; la Cassazione ha accolto congiuntamente i motivi principali, risolvendo la controversia sulla base dei principi relativi alla titolarità delle aree e al presupposto TOSAP.

• Codice di procedura civile, art. 378

  La disposizione è stata richiamata per il deposito delle memorie illustrative delle parti in Cassazione; non ha determinato una statuizione autonoma sul merito.

• Legge 31 agosto 2022, n. 130, art. 1, comma 1, lett. a

  La norma è richiamata per individuare il giudice tributario di secondo grado quale giudice del rinvio dopo la cassazione della sentenza impugnata.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, commi 1-bis e 1-quater

  Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della controricorrente/ricorrente incidentale, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso incidentale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

  Poiché il ricorso incidentale è stato respinto, la Corte ha dato atto dei presupposti per il pagamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso incidentale, se dovuto.

Massime di principio

• La titolarità del viadotto o del sovrappasso non comporta automaticamente la proprietà della strada comunale o provinciale sottostante: le due titolarità vanno tenute distinte e il trasferimento della strada deve risultare da un apposito titolo.
• Una concessionaria autostradale può essere soggetto passivo TOSAP quando occupa soprassuolo appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile locale, anche se l’opera è destinata a un servizio pubblico e la concessione è stata rilasciata dallo Stato.
• La destinazione a uso pubblico e la continuità della viabilità non escludono necessariamente l’occupazione ai fini TOSAP; la questione decisiva è se vi sia un’utilizzazione da parte di un soggetto diverso dall’ente titolare e se ricorra una specifica esenzione.
• L’esenzione prevista per lo Stato e gli enti pubblici non si estende automaticamente alla società concessionaria: occorre verificare chi abbia materialmente posto in essere l’occupazione.
• Nel valutare un avviso di accertamento, occorre distinguere la motivazione dalla prova: l’atto deve rendere comprensibili i fatti e le ragioni della pretesa, ma la prova completa può essere acquisita nel processo.
• La motivazione dell’avviso va valutata in concreto: indicazioni su natura dell’occupazione, ubicazione, superficie, tariffa e importi liquidati possono essere sufficienti a consentire la difesa, senza che l’avviso debba contenere già tutta la prova del presupposto.