Cassazione Civile, Ordinanza n. 03807/2024 del 12/02/2024

Esito

La controversia

Una società, destinataria di un'ordinanza-ingiunzione comunale per una sanzione amministrativa di euro 70.006 relativa ad attività di coltivazione di cave in ampliamento in area non sottoposta a vincolo paesaggistico senza la prescritta autorizzazione, aveva proposto opposizione deducendo in sostanza che la pretesa sanzionatoria fosse coperta da giudicato penale di assoluzione e da ulteriori decisioni favorevoli già intervenute su vicende connesse. In appello il Comune aveva ottenuto riforma della decisione di primo grado, sostenendo che il giudicato penale riguardava fatti diversi, concernenti aree diverse (area "D" invece delle aree "A", "B" e "C" oggetto dell'ordinanza opposta). La società ha quindi proposto ricorso per cassazione con sette motivi: 1) violazione del giudicato esterno e delle norme sul giudicato e sull'opposizione a sanzione amministrativa, per non avere la sentenza considerato l'effetto preclusivo di ordinanze/sentenze penali e civili indicate dalla ricorrente; 2) omesso esame di documenti e atti decisivi, tra cui verbali di accertamento e una precedente sentenza di opposizione a diversa ordinanza-ingiunzione; 3) questione di legittimità costituzionale della norma regionale in relazione al ne bis in idem; 4) violazione delle norme processuali sul rito del lavoro e sulle prove, per avere dichiarato inammissibili le istanze istruttorie non riproposte in precisazione delle conclusioni; 5) violazione delle norme sulla motivazione dell'ordinanza-ingiunzione e delle regole della L. 241/1990; 6) omesso esame di fatto decisivo e motivazione apparente, per avere la Corte d'appello liquidato in modo apodittico l'assenza di responsabilità; 7) violazione delle regole sull'onere della prova e sulla disciplina delle opposizioni a sanzione amministrativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili i primi tre motivi e il quinto motivo, ha accolto il quarto motivo per erronea declaratoria di inammissibilità delle prove articolate in un giudizio soggetto al rito del lavoro, ha accolto il sesto motivo per motivazione apparente della sentenza di appello, e ha dichiarato assorbito il settimo motivo. Conseguentemente ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Roma in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 24 L. 689/1981

  Richiamato quale norma sulla disciplina dell'opposizione e come parametro dell'eccezione di giudicato invocata dalla ricorrente; la Corte rileva però che il giudicato non era stato adeguatamente dimostrato e che, in ogni caso, riguardava fatti diversi.

• art. 2909 c.c.

  Richiamato per il tema dell'efficacia del giudicato esterno, ma la Corte ribadisce che la sua deduzione in cassazione richiede specifica e completa allegazione del provvedimento passato in giudicato.

• art. 324 c.p.c.

  Richiamato con riferimento al giudicato formale.

• art. 360, comma 1, c.p.c.

  Norma base dei motivi di ricorso per cassazione; la Corte distingue tra i diversi numeri invocati e ne valuta ammissibilità/fondatezza.

• art. 366, comma 1, n. 6 c.p.c.

  La ricorrente deve indicare e riprodurre in modo specifico gli atti e i documenti su cui fonda il motivo; il difetto di specificità rende inammissibile la censura.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Norma sul rito camerale in Cassazione, richiamata per la trattazione del ricorso.

• art. 356 c.p.c.

  Richiamato, insieme all'art. 437 c.p.c., per censurare l'erronea dichiarazione di inammissibilità delle prove nel giudizio di opposizione.

• art. 437 c.p.c.

  Le richieste istruttorie, nei giudizi soggetti al rito del lavoro, vanno considerate secondo le regole proprie di quel rito; non opera una decadenza per mancata riproposizione in udienza di precisazione delle conclusioni.

• art. 3 L. 241/1990

  La Corte osserva che la disciplina generale della motivazione della L. 241/1990 non si applica alle sanzioni amministrative secondo il diritto vivente.

• art. 25 L. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente, ma non decisivo ai fini della decisione.

• artt. 17 e 18 L. 689/1981

  Richiamati dalla ricorrente per contestare la motivazione e la procedura sanzionatoria.

• art. 24 Cost.

  Invocato dalla ricorrente anche in chiave di ne bis in idem e di tutela difensiva.

• art. 142 lett. c, 157, 146 e 181 D.Lgs. 42/2004

  Indicati come norme penali-ambientali oggetto del procedimento penale richiamato nel giudizio di merito; la Corte di merito ha ritenuto che riguardassero fatti diversi da quelli sanzionati in via amministrativa.

• art. 28 L.R. Lazio n. 17/2004

  La ricorrente ne ha denunciato l'illegittimità costituzionale per violazione del ne bis in idem; la Corte reputa la questione irrilevante perché la sanzione amministrativa non scaturiva dal medesimo illecito penale.

• art. 111, sesto comma, Cost.

  Richiamato per ribadire l'obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali.

• art. 132, secondo comma, n. 4 c.p.c.

  La motivazione apparente o mancante integra nullità processuale denunciabile in cassazione.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato nel settimo motivo, poi assorbito, in tema di onere della prova.

• art. 23, ult. co., L. 689/1981

  Richiamato nel settimo motivo, assorbito, insieme alle regole sull'onere della prova.

• art. 6, comma 11, D.Lgs. 150/2011

  Richiamato nel settimo motivo, assorbito, in relazione al rito delle opposizioni a sanzioni amministrative.

• art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c.

  È ammissibile solo per omesso esame di un fatto storico decisivo; non per contestare genericamente la ricostruzione del merito o per denunciare una motivazione apparente, che ricade piuttosto nell'art. 360, n. 4.

• art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c.

  La motivazione apparente o meramente incomprensibile integra una nullità processuale denunciabile ex n. 4.

Massime di principio

• Nel giudizio di cassazione, chi invoca un giudicato esterno deve allegare in modo completo e specifico il provvedimento passsato in giudicato, riproducendone il contenuto rilevante; non basta il richiamo sintetico a stralci o il rinvio a una propria ricostruzione dei fatti.
• Il giudicato esterno è rilevante solo se vi è identità tra il decisum passato in giudicato e il fatto/rapporto dedotto nel giudizio successivo; se la sanzione o il fatto contestato riguardano aree, episodi o violazioni diverse, non opera la preclusione.
• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione disciplinato dal rito del lavoro, le istanze istruttorie tempestivamente articolate negli atti introduttivi non si intendono abbandonate per la sola mancata riproposizione in sede di precisazione delle conclusioni, istituto non previsto nel rito.
• La motivazione di un'ordinanza-ingiunzione amministrativa può essere succinta e anche per relationem, purché consenta di comprendere le ragioni di fatto della sanzione e l'esame delle difese dell'opponente.
• La legge generale sul procedimento amministrativo non si applica automaticamente alle sanzioni amministrative, poiché per queste opera una disciplina speciale e il relativo diritto vivente.
• In cassazione, l'omesso esame denunciabile ex art. 360, n. 5 c.p.c. riguarda un fatto storico decisivo non esaminato, non una mera critica alla valutazione delle prove o alla ricostruzione del merito; la motivazione solo apparente integra invece nullità processuale ai sensi dell'art. 360, n. 4 c.p.c.
• La questione di ne bis in idem tra illecito penale e sanzione amministrativa è irrilevante se la sanzione amministrativa contestata non deriva dallo stesso fatto già giudicato in sede penale.

Come è indicizzato