Cassazione Civile, Ordinanza n. 03760/2024 del 12/02/2024

Esito

La controversia

Due comuni hanno impugnato davanti al giudice speciale per le acque due decreti regionali: uno di sanatoria di una traversa sul fiume Serio e approvazione del relativo stato di fatto, l'altro di esclusione dalla VIA di un impianto idroelettrico da realizzarsi utilizzando quella traversa. In cassazione hanno proposto cinque motivi: 1) violazione della disciplina regionale sulla regolarizzazione delle opere esistenti, assumendo che il termine per denunciare le opere e depositare la perizia giurata fosse perentorio e quindi la sanatoria tardiva; 2) violazione della disciplina regionale sulla VIA, deducendo che non fosse stata svolta la verifica di assoggettabilità della traversa; 3) violazione della l. n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento ai comuni; 4) violazione della normativa regionale su contraddittorio, confronto e conferenza di servizi nel procedimento di esclusione dalla VIA; 5) violazione della disciplina regionale sulla concessione di derivazione d'acqua, sostenendo la decadenza del consorzio per tardiva presentazione del progetto esecutivo. Il controricorrente ha anche eccepito l'inammissibilità del ricorso ex art. 360-bis c.p.c.

La decisione

La Corte ha respinto i primi quattro motivi: ha ritenuto che il termine per la regolarizzazione delle opere esistenti non fosse perentorio perché la legge regionale non comminava la perdita del potere di sanatoria; ha giudicato in parte inammissibile e in parte infondata la censura sulla VIA, perché il TSAP aveva ricostruito la compatibilità ambientale come comprensiva della traversa; ha dichiarato inammissibile la censura sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento, rilevando che la disciplina speciale non prevedeva il coinvolgimento necessario dei comuni e che non era stato allegato un concreto pregiudizio; ha ritenuto infondato il motivo sul contraddittorio e sulla conferenza di servizi, poiché l'omissione partecipativa non comporta automaticamente l'annullamento se l'atto non avrebbe potuto avere contenuto diverso. Ha invece accolto il quinto motivo, perché il TSAP non aveva verificato se la richiesta di verifica VIA/progetto fosse stata presentata entro il nuovo termine decadenziale previsto dal disciplinare integrativo. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio, anche per le spese, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in diversa composizione.

Norme richiamate

• artt. 11 e 12 l. reg. Lombardia 23 marzo 1998, n. 8

  art. 11, comma 1; art. 11, comma 2; art. 11, comma 4; art. 12, comma 1; art. 12, comma 2; art. 12, comma 3; art. 12, comma 4

  Le disposizioni sulla denuncia e regolarizzazione delle opere esistenti fissano termini procedurali ma, in assenza di una previsione espressa o univoca di decadenza, non rendono perentorio il termine e non precludono la regolarizzazione tardiva.

• art. 14, comma 4, l. reg. Lombardia n. 8/1998

  La sanzione prevista per l'inosservanza degli obblighi conferma che il legislatore regionale ha inteso reagire con conseguenze sanzionatorie, non con la perdita del diritto di regolarizzare.

• art. 6 e allegato B, par. 7, lett. o) l. reg. Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5

  art. 6; allegato B, par. 7, lett. o)

  La Corte ha preso atto della qualificazione della traversa e della precedente valutazione ambientale, ritenendo non necessario un ulteriore procedimento di assoggettabilità alla VIA per la traversa stessa nel caso concreto.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  L'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento riguarda i diretti destinatari, i soggetti che per legge devono intervenire e i controinteressati che possano subire un pregiudizio; non basta la mera qualità di ente territoriale interessato, se non è allegato un concreto pregiudizio.

• art. 9 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Anche l'intervento nel procedimento di soggetti portatori di interessi pubblici o privati richiede che possa derivare loro un pregiudizio dal provvedimento.

• artt. 4 e 6 l. reg. Lombardia n. 5 del 2010

  La disciplina speciale regionale sulla VIA è stata interpretata nel senso che, in presenza di un'istruttoria che abbia già considerato gli effetti dell'opera, non ogni omissione partecipativa comporta invalidità del provvedimento finale.

• art. 3 regolamento regionale Lombardia n. 5 del 2011

  La Corte lo richiama insieme alla disciplina regionale sulla VIA per escludere che la lamentata violazione procedimentale comporti automaticamente l'illegittimità del decreto finale.

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  art. 360-bis, primo comma, n. 1

  L'eccezione di inammissibilità è stata respinta perché formulata in modo del tutto generico e priva di puntuale richiamo a consolidati orientamenti della Corte.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  art. 360, primo comma, n. 3

  I motivi sono stati scrutinati come censure di violazione di legge; quelli che miravano a contestare la ricostruzione del fatto o l'interpretazione degli atti sono stati dichiarati inammissibili.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato solo per il deposito delle memorie in prossimità dell'udienza.

• art. 21 reg. reg. Lombardia 24 marzo 2006, n. 2

  Il titolare della concessione deve presentare il progetto esecutivo entro i termini e secondo le modalità previste dal disciplinare; il rispetto del termine decadenziale va verificato in concreto.

• art. 13 del disciplinare di concessione del 20 giugno 2014

  "Sotto pena di decadenza della concessione"

  Il termine per presentare i progetti esecutivi è espressamente qualificato a pena di decadenza.

• disciplinare integrativo del 19 maggio 2015

  "nuovo termine di decadenza di presentazione dei progetti delle opere"

  L'integrazione del disciplinare ha novato il termine, ma il giudice di merito deve comunque verificare se l'adempimento sia avvenuto entro il nuovo termine decadenziale.

Massime di principio

• Un termine previsto per adempimenti amministrativi è perentorio solo se la legge o l'atto fonte della disciplina prevedono in modo espresso o inequivoco la decadenza in caso di inosservanza; in mancanza, il termine ha natura ordinatoria.
• La mera previsione di un termine per denunciare o regolarizzare opere esistenti non basta a escludere la regolarizzazione tardiva se l'ordinamento prevede solo conseguenze sanzionatorie e non la perdita del potere di regolarizzare.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina automaticamente l'illegittimità del provvedimento: occorre verificare se il soggetto asseritamente pretermesso rientri tra i destinatari dell'art. 7 l. n. 241/1990 e, per i soggetti terzi, se sia allegato un concreto pregiudizio.
• Nei procedimenti amministrativi speciali, la disciplina speciale prevale sulla regola generale partecipativa solo nei limiti in cui regoli compiutamente i soggetti chiamati a intervenire; non è sufficiente invocare in astratto una normativa diversa e non coordinata.
• La violazione di regole partecipative o del contraddittorio non comporta annullamento se, per la natura vincolata del provvedimento o per gli esiti dell'istruttoria, risulta dimostrato che il contenuto finale non avrebbe potuto essere diverso.
• In tema di decadenza da concessione, il giudice di merito deve accertare non solo la presenza di un termine novato o integrato, ma anche se l'adempimento sia stato effettivamente compiuto entro il nuovo termine decadenziale.

Come è indicizzato