Sentenza n. 1592/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare dell'attività estrattiva nella cava Tavolini A e B, ha impugnato le ordinanze con cui il Parco aveva sospeso le lavorazioni e ordinato la riduzione in pristino di scavi ritenuti difformi dal nulla osta, dalla pronuncia di compatibilità ambientale e dalla valutazione di incidenza, nonché le prescrizioni del PAUR che vietavano la coltivazione delle aree interessate fino alla conclusione dei procedimenti sanzionatori e ripristinatori. Con il primo motivo ha dedotto violazione della disciplina regionale sulle varianti all'autorizzazione estrattiva, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, affidamento e buon andamento, nonché travisamento, difetto di istruttoria, perplessità e sviamento, sostenendo che le difformità volumetriche e superficiali rientrassero nelle soglie di tolleranza previste dalla l.r. Toscana n. 35/2015, che non fosse necessaria una nuova autorizzazione e che la SCIA in sanatoria presentata nel 2022 avrebbe dovuto impedire l'adozione delle misure repressive. Con il secondo motivo ha sostenuto che le modifiche non fossero sostanziali ai fini della disciplina VIA e non avessero autonoma rilevanza ambientale o paesaggistica, richiamando l'art. 58 della l.r. Toscana n. 10/2010 e i punti A.15 e A.31 dell'Allegato A al d.P.R. n. 31/2017. Con il terzo motivo ha contestato specificamente la lettera d) dell'ordinanza n. 5/2022, che vietava l'escavazione entro quindici metri da cavità carsiche eventualmente intercettate, deducendo carenza di istruttoria e motivazione, mancata identificazione delle cavità, assenza di localizzazione cartografica e indeterminatezza dell'estensione concreta del divieto. Il Parco ha eccepito anche la sopravvenuta carenza di interesse, sostenendo che la società avesse eseguito i ripristini, pagato le sanzioni e che il PAUR n. 12/2022 fosse stato sostituito dal PAUR n. 1/2026.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. L'esecuzione degli ordini di ripristino e il pagamento delle sanzioni non eliminano l'interesse alla decisione quando il ricorrente deduca specifiche utilità residue, anche risarcitorie, morali o reputazionali; inoltre, ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., quando l'annullamento non sia più utile ma permanga un interesse risarcitorio, il giudice deve comunque accertare l'illegittimità dell'atto. Anche il nuovo PAUR non ha reso definitivamente inutile la pronuncia, poiché opera per il futuro e non elimina gli effetti già prodotti dagli atti impugnati. Nel merito, il primo e il secondo motivo, proposti sia contro l'ordinanza n. 5 sia contro l'ordinanza n. 9 e gli atti connessi, sono stati respinti. Il giudice ha distinto il regime dell'autorizzazione estrattiva, disciplinato dalla l.r. Toscana n. 35/2015, dal distinto sistema di tutela del Parco fondato sul nulla osta, sulla valutazione di incidenza e sui poteri di sospensione e ripristino previsti dalla l.r. Toscana n. 30/2015. Le soglie del 4,5% delle volumetrie e dell'1% della superficie rilevano per le varianti del titolo estrattivo e per la sanzione pecuniaria prevista dalla legge cave, ma non limitano il potere autonomo del Parco di intervenire per attività difformi dal proprio nulla osta o dagli atti di gestione. La SCIA relativa alle modifiche non sostanziali non ha efficacia sanante o impeditiva generalizzata rispetto ai poteri del Parco. Neppure il richiamo alle tolleranze edilizie o alle esclusioni dall'autorizzazione paesaggistica è stato ritenuto pertinente: l'art. 58 della l.r. n. 10/2010 prevede una valutazione preventiva dell'autorità competente, mentre i punti A.15 e A.31 del d.P.R. n. 31/2017 riguardano fattispecie non automaticamente estensibili alle lavorazioni estrattive sotterranee. Le prescrizioni nn. 3 e 4 del PAUR sono state ritenute cautelative e coerenti, poiché limitano temporaneamente la coltivazione delle aree già interessate da contestazioni senza introdurre una nuova sanzione. Il terzo motivo è stato invece accolto limitatamente alla lettera d) dell'ordinanza n. 5. Il rapporto istruttorio riferiva il rinvenimento di fratture, ma non qualificava tecnicamente le emergenze come cavità carsiche né ne forniva una localizzazione operativa. L'ordinanza imponeva un divieto entro quindici metri da cavità non individuate con sufficiente precisione, senza rappresentarle nella planimetria e senza spiegare il criterio concreto di delimitazione della fascia. Il principio di precauzione non esonera l'amministrazione dall'obbligo di identificare il presupposto fattuale della misura e di rendere intelligibile la sua proiezione spaziale. L'ordinanza n. 5/2022 è stata quindi annullata limitatamente alla lettera d), salva la riedizione del potere; il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Spese compensate per reciproca parziale soccombenza.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  quando l'annullamento non risulta più utile ma permane un interesse ai fini risarcitori

  La norma impone al giudice di accertare comunque l'illegittimità dell'atto quando l'annullamento non sia più utile ma persista un interesse risarcitorio; non è necessaria la contestuale proposizione di una domanda di danno, essendo sufficiente la manifestazione espressa di un interesse all'accertamento.

• art. 64 l.r. Toscana n. 30/2015

  l'ente gestore disponga l'immediata sospensione dell'attività e ordini la riduzione in pristino

  Attribuisce al Parco un autonomo potere di sospensione e ripristino per attività svolte in difformità dalla legge, dai piani, dai regolamenti o dagli atti di gestione, senza prevedere soglie quantitative di irrilevanza dell'abuso.

• art. 31 l.r. Toscana n. 30/2015

  Richiede il nulla osta preventivo del Parco per gli interventi, le opere e le attività soggetti alla disciplina dell'area protetta.

• art. 88 l.r. Toscana n. 30/2015

  Assoggetta a valutazione di incidenza i progetti, gli interventi e le attività suscettibili di incidere sui siti tutelati.

• art. 94 l.r. Toscana n. 30/2015

  Prevede il sistema sanzionatorio collegato alle violazioni della disciplina delle aree protette.

• art. 20 l.r. Toscana n. 65/1997

  Richiede il nulla osta del Parco anche per i titoli abilitativi e le autorizzazioni concernenti attività di cava nelle aree contigue.

• art. 28 l.r. Toscana n. 65/1997

  Collega alla violazione dell'art. 64 della l.r. n. 30/2015 la risistemazione ambientale, comprendente l'assetto definitivo delle discariche.

• art. 23 l.r. Toscana n. 35/2015

  Disciplina le varianti all'autorizzazione estrattiva; le soglie quantitative riguardano la necessità di una nuova autorizzazione e non limitano il distinto potere ripristinatorio del Parco.

• art. 52, comma 5, l.r. Toscana n. 35/2015

  L'esclusione della sanzione pecuniaria per superfici inferiori all'1% opera soltanto nell'ambito della sanzione prevista dalla legge cave e non esclude la rilevanza della difformità rispetto al nulla osta del Parco o il potere di ripristino.

• art. 19 l. 241/1990

  Il richiamo alla SCIA per modifiche non sostanziali non comporta, in assenza di una specifica previsione, una sanatoria retroattiva o la sospensione automatica dei poteri del Parco.

• art. 58 l.r. Toscana n. 10/2010

  Prevede una valutazione preliminare preventiva dell'autorità competente sulla sostanzialità delle modifiche a progetti già autorizzati; non introduce una soglia automatica di irrilevanza ex post delle difformità già realizzate.

• art. 2, comma 1, d.P.R. n. 31/2017

  Esclude dall'autorizzazione paesaggistica gli interventi indicati nell'Allegato A, ma tale disciplina non è stata ritenuta automaticamente applicabile alle lavorazioni estrattive in galleria.

• punto A.15 dell'Allegato A al d.P.R. n. 31/2017

  Riguarda interventi nel sottosuolo privi di modifica permanente della morfologia del terreno e di incidenza sugli assetti vegetazionali; non si estende automaticamente a scavi estrattivi che modificano la morfologia del sito.

• punto A.31 dell'Allegato A al d.P.R. n. 31/2017

  Riguarda opere e interventi edilizi in variante entro il 2% dei parametri progettuali; non è stato ritenuto immediatamente trasponibile a lavorazioni estrattive in cava.

Massime di principio

• Le soglie quantitative previste dalla disciplina dell'autorizzazione estrattiva per qualificare le varianti o escludere una sanzione pecuniaria non si trasferiscono automaticamente al distinto regime di tutela del Parco: in presenza di attività difformi dal nulla osta, dalla valutazione di incidenza o dagli atti di gestione, l'ente gestore può esercitare i poteri autonomi di sospensione e riduzione in pristino previsti dalla disciplina delle aree protette, anche senza il superamento di tali soglie.
• La presentazione di una SCIA relativa a modifiche non sostanziali del titolo estrattivo non produce, in assenza di una specifica previsione normativa, effetti sananti o impeditivi generalizzati rispetto ai poteri repressivi e ripristinatori dell'ente Parco per difformità già realizzate rispetto al nulla osta o alla valutazione di incidenza.
• La valutazione preliminare della sostanzialità di una modifica progettuale è un subprocedimento preventivo rimesso all'autorità competente e non consente al proponente di qualificare unilateralmente come irrilevanti, sulla sola base della modestia quantitativa, difformità già eseguite.
• Una misura cautelare ambientale che vieti le lavorazioni entro una determinata fascia rispetto a cavità o emergenze naturali è legittima solo se l'amministrazione identifica con sufficiente precisione il bene tutelato, la sua localizzazione e il criterio concreto di delimitazione della fascia; il principio di precauzione non esonera dall'obbligo di istruttoria e motivazione intelligibile.
• L'esecuzione dell'atto impugnato o la sopravvenienza di un nuovo provvedimento non determinano l'improcedibilità quando il ricorrente alleghi una specifica utilità residua, anche strumentale, morale, reputazionale o risarcitoria. In presenza di un interesse risarcitorio, il giudice deve comunque accertare l'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a.

Come è indicizzato