Sentenza n. 1617/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda la convenzione urbanistica stipulata per l'attuazione di un Programma Integrato di Riqualificazione Urbanistica, Edilizia e Ambientale (PIRUEA). La società privata sosteneva che il Comune fosse inadempiente all'obbligo di realizzare entro il 2008 una pista ciclopedonale, nonché agli obblighi connessi alla realizzazione del nuovo polo scolastico-sportivo, e che tale inadempimento legittimasse la sospensione delle proprie prestazioni ai sensi dell'art. 1460 c.c. La ricorrente chiedeva inoltre l'accertamento della risoluzione della convenzione per fatto del Comune, l'annullamento o la declaratoria di inefficacia o nullità delle determinazioni comunali del 3 maggio 2019 con cui erano stati contestati suoi inadempimenti ed erano state escusse fideiussioni per euro 1.646.054,00 e euro 342.300,00, la restituzione delle somme eventualmente corrisposte e il risarcimento del danno. Deduceva violazione della disciplina regionale urbanistica, dell'art. 11 l. 241/1990, degli artt. 1453 e seguenti, 1460, 1322, 1323, 1325, 1362, 1366, 1368, 1375 e 1379 c.c., nonché mala fede, abuso del diritto, difetto di istruttoria e sproporzione dell'escussione delle garanzie. Con i motivi aggiunti impugnava deliberazioni consiliari relative a varianti parziali al PRG, lamentando violazione delle norme regionali sul procedimento urbanistico, mancata partecipazione, approvazione prima della scadenza del termine per le osservazioni, difetto di presupposto, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità e sviamento, nonché l'illegittima conferma della destinazione residenziale dell'area. Il Comune contestava la ricostruzione della società, deduceva il suo inadempimento agli obblighi di realizzazione delle opere e proponeva domanda riconvenzionale di accertamento dell'inadempimento e di risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha esaminato congiuntamente le domande principali e la domanda riconvenzionale, ritenendo che l'art. 1460 c.c. non legittimasse la sospensione integrale delle prestazioni della società. L'eccezione di inadempimento richiede che il rifiuto sia conforme a buona fede, causalmente giustificato e proporzionato all'inadempimento dell'altra parte, valutando oggettivamente l'alterazione del sinallagma. Nel caso concreto, la pista ciclopedonale costituiva un'opera puntuale e ancillare rispetto al più ampio programma di riqualificazione; la società aveva inoltre ritardato l'avvio delle opere di urbanizzazione, non aveva realizzato integralmente le opere previste e non aveva neppure richiesto il permesso di costruire per i volumi residenziali e commerciali. La sospensione totale delle prestazioni è stata quindi ritenuta non giustificata e sproporzionata. La verificazione ha accertato la realizzazione solo parziale delle opere: euro 336.490,66 su euro 628.300,00 per le urbanizzazioni primarie, euro 106.392,89 su euro 142.753,86 per quelle secondarie ed euro 711.043,94 su euro 1.646.054,03 per le opere pubbliche. È stata respinta anche la domanda di risoluzione della convenzione per inadempimento del Comune, poiché il rapporto era cessato per decorso del termine decennale di efficacia del PIRUEA e della convenzione, sicché non poteva essere dichiarata la risoluzione di un contratto già divenuto inefficace per scadenza. È stata respinta la domanda risarcitoria della società, non essendo stato individuato un inadempimento comunale causalmente idoneo a produrre i danni dedotti. È stata accolta nei limiti indicati la domanda riconvenzionale del Comune quanto all'accertamento dell'inadempimento della società, ma è stata respinta la domanda risarcitoria comunale, ritenuta meramente esplorativa e priva di concreta individuazione delle voci di danno. La domanda di annullamento delle determinazioni di escussione delle fideiussioni è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando al giudice ordinario conoscere della controversia sull'accertamento negativo dei presupposti della pretesa derivante dalla garanzia, non trattandosi di escussione automatica conseguente a un provvedimento autoritativo. La domanda restitutoria è stata respinta perché nessuna somma era stata pagata dall'assicuratore. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili perché il Comune aveva rinnovato la pubblicazione e il deposito delle varianti, concesso un nuovo termine per le osservazioni e annullato in autotutela le precedenti deliberazioni di approvazione. Anche i secondi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la destinazione residenziale era stata confermata da successivi strumenti urbanistici non impugnati; il TAR ha comunque rilevato la loro infondatezza. La decadenza del PIRUEA non comporta infatti il venir meno della destinazione urbanistica dell'area, che permane fino all'approvazione di una nuova pianificazione. Le spese di lite sono state integralmente compensate; le spese della verificazione sono state poste a carico di tutte le parti e liquidate in euro 8.000,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 1460 c.c.

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  L'eccezione di inadempimento è uno strumento di autotutela nei contratti a prestazioni corrispettive, ammissibile solo se il rifiuto di adempiere è conforme a buona fede, causalmente collegato all'inadempimento altrui e proporzionato alla sua effettiva incidenza sul sinallagma.

• artt. 1453 e seguenti c.c.

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  La risoluzione per inadempimento non può essere dichiarata quando il rapporto convenzionale abbia già cessato di produrre effetti per decorso del termine di efficacia.

• art. 11 l. 241/1990

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  La convenzione urbanistica è stata considerata nell'ambito dell'attività consensuale dell'amministrazione, con applicazione dei principi propri delle obbligazioni e della buona fede esecutiva.

• art. 30 c.p.a.

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un inadempimento comunale causalmente idoneo a produrre il danno lamentato.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa.

• art. 50, commi VI, VII e VIII, l.r. Veneto n. 61/1985

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  Richiamato in relazione al procedimento di adozione, pubblicazione, deposito e approvazione delle varianti urbanistiche e alla partecipazione mediante osservazioni.

• artt. 48 e 48-ter l.r. Veneto n. 11/2004

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  Richiamati in relazione alla disciplina regionale degli strumenti urbanistici e delle varianti.

• art. 14, comma 1, lettera a), l.r. Veneto n. 14/2017

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  Richiamato nell'ambito delle censure relative alle varianti urbanistiche.

• art. 11 d.m. 30 maggio 2002

  Nessuna citazione testuale ulteriore.

  Utilizzato per determinare l'onorario del verificatore, liquidato in euro 8.000,00 oltre oneri di legge.

Massime di principio

• L'eccezione di inadempimento ex art. 1460 c.c. può essere esercitata nell'esecuzione di una convenzione urbanistica solo quando il rifiuto della prestazione sia conforme a buona fede, causalmente giustificato dall'inadempimento dell'amministrazione e proporzionato, secondo una valutazione oggettiva, all'incidenza di tale inadempimento sull'equilibrio complessivo del rapporto.
• La mancata esecuzione di una singola opera accessoria o ancillare prevista da una convenzione urbanistica non legittima, di per sé, la sospensione integrale delle prestazioni del soggetto attuatore quando l'opera non abbia un'incidenza prevalente sulla causa concreta dell'accordo e il privato sia a sua volta inadempiente rispetto a obbligazioni principali.
• La risoluzione per inadempimento non può essere pronunciata relativamente a una convenzione urbanistica che abbia già cessato di produrre effetti per decorso del termine di efficacia previsto dal piano o dalla convenzione.
• Le controversie sull'escussione di una fideiussione prestata a garanzia di obbligazioni convenzionali appartengono alla giurisdizione ordinaria quando l'escussione non costituisca conseguenza automatica di un provvedimento autoritativo, ma esprima una pretesa di natura privatistica fondata sull'inadempimento del garantito.
• La decadenza o scadenza dell'efficacia di un piano urbanistico attuativo non determina automaticamente il venir meno della destinazione urbanistica dell'area: le prescrizioni di zona e quelle attinenti all'assetto ordinato del territorio restano efficaci fino all'approvazione di una nuova pianificazione, salvo i vincoli aventi natura espropriativa.
• La domanda risarcitoria della pubblica amministrazione per il mancato completamento di un programma urbanistico è esplorativa e non può essere accolta quando non individui concretamente le voci di danno, il loro effettivo sostenimento e il nesso causale con l'inadempimento del privato.

Come è indicizzato