Cassazione Penale, Sentenza n. 7668/2024 del 21/02/2024

Esito

La controversia

La società CO.EDI.R. s.r.l. aveva chiesto una variante al programma di fabbricazione (piano di lottizzazione) e, non ottenendo risposta, aveva inviato una diffida formale datata 24/04/2015 (notificata al sindaco l'11/05/2015). Il reato contestato agli amministratori era l'omissione di atti d'ufficio (art. 328, comma 2, c.p.) per non aver dato riscontro alla richiesta. In appello i convenuti erano stati assolti perché la Corte territoriale ritenne che la competenza a decidere spettasse al consiglio comunale e non al sindaco o al dirigente tecnico; in cassazione il ricorso della parte civile contestava, tra l'altro, la mancata considerazione dell'art. 39, comma 3 TUEL (sindaco presidente del consiglio nei comuni sotto 15.000 abitanti) e delle norme procedurali che impongono una risposta o spiegazione del ritardo.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondato il ricorso limitatamente a Mauro Di Ciccio: ha annullato la sentenza impugnata agli effetti civili nei confronti del sindaco e ha rinviato al giudice civile competente per un nuovo giudizio, individuando l'obbligo del sindaco, in quanto destinatario della diffida e presidente del consiglio comunale nel comune in questione, di almeno convocare/investire l'organo competente e fornire un riscontro formale. Quanto a Lucio Di Pietro, responsabile dell'ufficio tecnico, il ricorso è stato rigettato: egli non risultava destinatario della diffida e la sua attività istruttoria interna non è penalmente rilevante se non si traduce in un atto esterno necessario e autonomamente rilevante. La Corte ha anche precisato che la possibilità di rimedi amministrativi o sostitutivi (silenzio-inadempimento, intervento della provincia) non esclude la responsabilità penale per l'inerzia della pubblica amministrazione.

Norme richiamate

• art. 328, comma 2, cod. pen.

  L'omissione di un atto d'ufficio rileva penalmente solo se riguarda un atto dell'ufficio imputabile al pubblico agente; la competenza del destinatario è presupposto per la configurazione del reato.

• art. 39, comma 3, T.U.E.L.

  Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti il sindaco esercita la presidenza del consiglio comunale (salvo diversa disposizione statutaria), con conseguente responsabilità a rispondere o ad investire l'organo competente in caso di istanza sottoposta a delibera consiliare.

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 11

  Attribuisce al dirigente/servizio tecnico competenze in materia di permesso di costruire, ma non esonera il sindaco dall'obbligo di dare riscontro alla diffida quando il provvedimento finale spetti al consiglio comunale.

• legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 5, 6, 7, 10-bis

  Definisce la responsabilità del dirigente del procedimento e l'obbligo di comunicare i motivi del diniego o del ritardo; tali obblighi amministrativi però non trasformano automaticamente le omissioni interne in illecito penale se non riguardano atti esterni necessari.

• Legge regionale Abruzzo n. 18/1983, art. 23

  Prevede meccanismi sostitutivi (intervento della provincia in caso di mancata deliberazione) nel procedimento di lottizzazione; la Corte ha chiarito che tali rimedi amministrativi non escludono la rilevanza penale dell'omissione amministrativa.

• d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 31

  Disciplina il silenzio-inadempimento e i rimedi per il privato; l'esistenza di tale rimedio amministrativo non impedisce la sussistenza del reato di omissione d'atti d'ufficio quando perdura un'inerzia ingiustificata.

• art. 573, comma 1-bis, cod. proc. pen.

  Norma citata in relazione alla inapplicabilità ratione temporis al caso di specie (non operativa per atti formatisi prima dell'entrata in vigore); le Sezioni Unite hanno confermato che non si applicava al procedimento in esame.

• art. 622 cod. pen.

  Dispositivo invocato per il rinvio al giudice civile competente a definire le controversie civili dopo l'annullamento agli effetti civili.

Massime di principio

• La competenza dell'organo richiesto dell'atto è presupposto essenziale per la configurazione del reato di omissione d'atti d'ufficio: solo il soggetto competente a deliberare può essere penalmente responsabile per non aver provveduto.
• Quando la richiesta del privato è formalizzata tramite diffida notificata, il destinatario ha l'obbligo di fornire almeno un riscontro formale (esplicativo del ritardo o ricognizione dei motivi ostativi), anche se la decisione finale è soggetta a discrezionalità tecnica.
• La presenza di rimedi amministrativi (silenzio-inadempimento, poteri sostitutivi di altri enti) non esclude la rilevanza penale dell'inerzia dell'ente pubblico: la possibilità di agire amministrativamente non cancella l'obbligo di risposta dell'amministrazione.
• I dirigenti o funzionari che svolgono attività istruttorie interne non sono di per sé penalmente responsabili per omissioni interne, salvo che siano destinatari della diffida o titolari della competenza a emanare l'atto esterno necessario e autonomamente rilevante.
• La notifica della diffida è elemento probatorio cruciale per dimostrare la consapevolezza e la volontà (dolo) dell'inerzia da parte del destinatario: la diffida costituisce indicazione di obbligo e può integrare l'elemento soggettivo del reato.