Cassazione Civile, Ordinanza n. 17050/2024 del 20/06/2024

Esito

La controversia

La società, già titolare di tre concessioni idroelettriche di grande derivazione scadute al 31 dicembre 2010 e proseguite temporaneamente in attesa delle gare, ha impugnato davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche una delibera regionale che autorizzava la prosecuzione dell’esercizio per il 2021 imponendo: a) il pagamento del canone aggiuntivo per l’anno 2021; b) la fornitura gratuita di energia alla Regione, con possibilità di corresponsione del controvalore economico. Con motivi aggiunti ha impugnato anche il decreto dirigenziale di quantificazione degli importi dovuti. Il TSAP ha respinto il ricorso, richiamando precedenti conformi. In cassazione la società ha dedotto cinque motivi: 1) nullità della sentenza per motivazione apparente, sostenendo che il TSAP avesse respinto la censura sull’irretroattività del canone con un rinvio solo apparente ai precedenti; 2) violazione del principio di legalità e di irretroattività degli atti amministrativi, perché la delibera avrebbe fatto decorrere il canone dal 1° gennaio 2011 senza base normativa espressa; 3) violazione dei limiti della giurisdizione del TSAP, per avere il giudice valutato nel merito la congruità del canone provvisorio invece di limitarsi all’annullamento dell’atto e alla rimessione all’amministrazione; 4) ancora nullità per motivazione apparente sulla congruità del canone, ritenuta affermata solo richiamando un parametro monetario (€/kW) senza reale giustificazione; 5) violazione dei principi di ragionevolezza, affidamento, non discriminazione e proporzionalità in relazione all’obbligo di cessione gratuita di energia, contestato sia nella sua qualificazione giuridica sia nella sua misura e nel suo impatto concorrenziale. La Corte ha ritenuto infondati o in parte inammissibili tutti i motivi, affermando che il canone aggiuntivo era già previsto dalla legge regionale e la delibera ne aveva solo reso esigibile l’importo; che il sindacato del TSAP sulla legittimità del canone provvisorio, limitato a ragionevolezza e proporzionalità, non era sconfinato nel merito; e che la cessione gratuita di energia costituisce prestazione patrimoniale imposta a finalità solidaristiche e perequative, conforme alla riserva di legge e non discriminatoria nei termini dedotti. Il ricorso è stato pertanto rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e all’ulteriore contributo unificato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso la motivazione apparente della sentenza del TSAP, ritenendo sufficiente la giustificazione implicita del carattere corrispettivo del canone aggiuntivo rispetto alla prosecuzione temporanea dell’uso delle opere e della risorsa idrica pubblica. Ha respinto la censura sull’irretroattività, osservando che il canone aggiuntivo era già stato introdotto dalla legge regionale e poi esteso espressamente alle prosecuzioni in essere a decorrere dalla scadenza delle concessioni, sicché la delibera del 2020 si è limitata a quantificare e rendere esigibile un obbligo già sorto. Ha inoltre escluso lo sconfinamento del TSAP nel merito, poiché la verifica di congruità e ragionevolezza del parametro utilizzato rientra nel sindacato di legittimità sugli atti amministrativi e non si traduce in sostituzione della scelta amministrativa. Le doglianze sulla cessione gratuita di energia sono state ritenute in parte inammissibili, perché dirette a sollecitare una rivalutazione del merito e prive di adeguata localizzazione documentale, e in parte infondate, poiché l’obbligo è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta, con finalità solidaristiche e perequative, disciplinata in modo generale per le grandi derivazioni idroelettriche e non irragionevole né discriminatoria secondo i criteri indicati dalla giurisprudenza già richiamata. La ricorrente è stata condannata alle spese e al pagamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 53-bis, commi 4, 5, 5-bis e 5-ter, l.r. Lombardia 12 dicembre 2003 n. 26

  Il canone aggiuntivo è dovuto nel periodo di prosecuzione temporanea della concessione, ha natura corrispettiva rispetto al beneficio della continuazione dell’uso delle opere e della derivazione, e si applica anche alle prosecuzioni in essere a decorrere dalla scadenza delle concessioni.

• art. 23 Cost.

  La cessione gratuita di energia è ricondotta tra le prestazioni patrimoniali imposte, con conseguente verifica della conformità alla riserva di legge; anche il canone aggiuntivo è trattato come corrispettivo e non come prelievo tributario.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in tema di legalità dell’azione amministrativa; la Corte esclude la violazione perché la delibera regionale si limita ad attuare una previsione legislativa già esistente.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Invocato per sostenere il principio di irretroattività; la Corte osserva che non vi è retroattività in senso proprio quando l’obbligo sia già previsto dalla legge e l’atto amministrativo ne determini solo decorrenza esigibilità e quantificazione.

• art. 360, comma 1, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  Le censure di cassazione sono ricondotte ai vizi di violazione di legge, nullità della sentenza e omesso/insufficiente apparato motivazionale, ma la Corte ribadisce il controllo sul solo minimo costituzionale della motivazione e la distinzione tra errori di legittimità e richieste di rivalutazione del merito.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  La motivazione è considerata nulla solo se mancante o meramente apparente; nel caso concreto la motivazione del TSAP è ritenuta sufficiente e intellegibile.

• art. 111 Cost.

  Richiamato in tema di obbligo di motivazione; la Corte applica il criterio del "minimo costituzionale" e nega la nullità della sentenza impugnata.

• art. 366, n. 6, c.p.c.

  La doglianza che richiama uno studio tecnico senza adeguata localizzazione nel fascicolo è dichiarata inammissibile per difetto di specifica indicazione del documento.

• art. 66 cod. proc. amm.

  La decisione se disporre verificazione è rimessa alla discrezionalità del giudice amministrativo e non è sindacabile come vizio di legittimità in cassazione.

• art. 1, comma 1-quinquies, d.lgs. n. 79 del 1999

  Costituisce la base normativa dell’obbligo di cessione gratuita di energia o della sua monetizzazione per le grandi derivazioni idroelettriche.

• art. 25 r.d. n. 1777 del 1933

  Le opere bagnate risultano già acquisite al termine della concessione alla mano pubblica; ciò giustifica la correlazione del canone aggiuntivo alla prosecuzione dell’uso delle opere e della derivazione.

• art. 12, comma 8-bis, d.lgs. n. 79 del 1999

  È richiamato come base della potestà regionale di prevedere il canone aggiuntivo in pendenza della riassegnazione delle concessioni.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  La Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• La motivazione è apparente solo quando manchi in senso materiale o risulti obiettivamente incomprensibile; non basta che sia sintetica, né è sufficiente a fondare la nullità il mero dissenso sulla sua completezza o persuasività.
• Se una prestazione patrimoniale è già prevista dalla fonte legislativa, l’atto amministrativo che ne determina misura e decorrenza non introduce retroattivamente un nuovo obbligo, ma rende esigibile un debito già sorto in base alla legge.
• Nel giudizio di legittimità sugli atti amministrativi, il sindacato del giudice si arresta alla verifica di ragionevolezza, proporzionalità e non arbitrarietà, senza possibilità di sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’amministrazione.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito ricorre solo se il giudice amministrativo compie una valutazione di opportunità o sostituisce integralmente la propria decisione a quella dell’amministrazione; non ricorre quando valuta la congruità dell’atto ai fini del controllo di legittimità.
• La cessione gratuita di energia prevista per le grandi derivazioni idroelettriche può essere qualificata come prestazione patrimoniale imposta con finalità solidaristiche e perequative generali, distinta dal canone di derivazione perché non correlata a un uso effettivamente indennitario della risorsa.
• La deduzione di vizi fondati su documenti tecnici deve rispettare l’onere di specifica localizzazione del documento nel fascicolo; in cassazione non è ammissibile una rivalutazione del merito tecnico delle risultanze acquisite dal giudice di merito.

Come è indicizzato