L.R. Lombardia 26/2003

Disciplina lombarda dei servizi locali, rifiuti, energia, sottosuolo e risorse idriche

La legge regionale riordina, per la Regione Lombardia, la disciplina dei servizi locali di interesse economico generale e delle principali materie connesse: gestione dei rifiuti, settore energetico, utilizzo del sottosuolo e risorse idriche. Il testo consolida una normativa ampia, con molte modifiche successive, e contiene sia regole ancora rilevanti sia previsioni ormai storiche o superate.

Quadro generale dei servizi locali di interesse economico generale

La legge qualifica come servizi di interesse economico generale quelli caratterizzati da universalità della prestazione e accessibilità dei prezzi, con particolare riferimento a:

• gestione dei rifiuti urbani;
• distribuzione dell’energia elettrica e termica e del gas naturale;
• gestione dei sistemi integrati di alloggiamento delle reti nel sottosuolo;
• gestione del servizio idrico integrato.

La Regione afferma criteri generali di qualità, efficienza, efficacia, sicurezza, uguaglianza, equità e solidarietà. La programmazione regionale deve tener conto della valutazione ambientale strategica, mentre gli enti locali, anche associati, svolgono indirizzo, vigilanza, programmazione e controllo.

Proprietà delle reti, gestione dei servizi e affidamenti

Le reti, gli impianti e le dotazioni patrimoniali destinate ai servizi sono qualificati come dotazione di interesse pubblico. Gli enti locali non possono cederne la proprietà, salvo conferimento a società patrimoniali di capitali con capitale pubblico totalitario e incedibile; è prevista anche la redazione del bilancio sociale.

La gestione delle reti può essere separata dall’erogazione del servizio e, se separata, spetta di regola ai proprietari. L’erogazione dei servizi deve avvenire tramite procedure a evidenza pubblica o comunque compatibili con la disciplina nazionale e comunitaria sulla concorrenza. È ammesso l’affidamento congiunto di più servizi se più vantaggioso, con durata unica non superiore alla media delle durate massime di settore e contabilità separata per ciascun servizio.

Al termine dell’affidamento, le reti e gli impianti rientrano nella piena disponibilità dell’ente locale; per il servizio idrico integrato valgono regole speciali. I beni realizzati nel periodo di affidamento, salvo eccezioni e salvo il servizio idrico integrato, devono essere integralmente ammortizzati entro la durata dell’affidamento, così da consentire il trasferimento gratuito all’ente locale nel rispetto della concorrenza.

Standard di servizio, carta dei servizi e tutele dell’utente

I servizi devono essere erogati con diffusione territoriale, continuità, sicurezza, tutela ambientale e standard misurabili di qualità. La normativa prevede:

• standard generali e standard specifici direttamente esigibili dall’utente;
• rimborsi automatici forfettari in caso di prestazioni inferiori allo standard minimo della carta dei servizi;
• clausole contrattuali correttive e sanzionatorie nei contratti di servizio.

I soggetti erogatori devono adottare una carta dei servizi, predisposta secondo schemi nazionali e linee guida regionali, con indicazione di diritti, livelli qualitativi, modalità di accesso alle informazioni, tutela per violazioni e procedure di rimborso. La carta deve essere trasmessa al Garante e all’Osservatorio e distribuita capillarmente agli utenti.

Garante, Osservatorio e monitoraggio dei servizi

È istituito il Garante dei servizi locali di interesse economico generale della Regione Lombardia, a tutela degli utenti. Il Garante vigila sull’applicazione della legge, cura rapporti periodici sullo stato dei servizi, rilascia pareri e può svolgere funzioni di arbitro nelle controversie tra erogatori e gestori delle reti.

L’Osservatorio regionale risorse e servizi svolge una funzione ampia di raccolta dati, monitoraggio, supporto alle aggregazioni degli enti locali, comparazione delle carte dei servizi, censimento delle reti, pubblicazione di banche dati, studi sul mercato e informazione permanente. Redige un rapporto annuale per il Consiglio regionale.

Zone territoriali e soggetti svantaggiati

La Regione tutela soggetti socialmente ed economicamente svantaggiati e residenti in zone territorialmente svantaggiate, anche mediante un fondo integrativo a favore degli enti locali per coprire obblighi di prestazioni non remunerative. Con regolamento regionale sono definiti:

• condizioni per l’appartenenza alle categorie tutelate;
• caratterizzazione delle zone svantaggiate;
• criteri di formazione e destinazione dei fondi.

La disciplina si applica anche tramite misure tariffarie o altri meccanismi di sostegno da coordinare a livello locale.

Rifiuti: sistema integrato, pianificazione e competenze

La Regione orienta la gestione dei rifiuti verso un sistema integrato improntato ad autosufficienza regionale per lo smaltimento dei rifiuti urbani, riduzione della produzione, massimizzazione del riuso, del recupero e del riciclaggio, e promozione dell’uso dei materiali recuperati.

Per i rifiuti urbani è di regola vietato smaltimento, termovalorizzazione e recupero energetico della raccolta differenziata, che deve andare esclusivamente a riciclaggio e recupero di materia, salvo impurità e scarti.

La pianificazione regionale in materia di rifiuti è composta da atto di indirizzi e programma di gestione dei rifiuti, aggiornabile almeno ogni sei anni, integrato dalla valutazione ambientale strategica.

I comuni affidano il servizio di gestione dei rifiuti urbani secondo le regole dell’articolazione generale dei servizi locali e organizzano la raccolta differenziata secondo il piano regionale. Possono applicare alla tariffa riduzioni per i soggetti svantaggiati e, per incentivare la riduzione dei rifiuti, adottare il principio di causalità e la c.d. tassa sul sacco.

Le province, la Città metropolitana di Milano e la Regione esercitano compiti distinti di autorizzazione, pianificazione, controllo, indirizzo e coordinamento. Le funzioni amministrative in materia di rifiuti sono oggi in larga parte ripartite tra Regione, province e Città metropolitana, con ulteriori regole di supporto informatico e sostitutive.

Rifiuti: impianti, autorizzazioni e digitalizzazione

La Regione esercita funzioni di indirizzo e coordinamento, approva gli impianti di propria competenza, adotta direttive procedurali e tecniche e disciplina gli oneri istruttori. Le province e la Città metropolitana svolgono le funzioni autorizzatorie loro conferite, utilizzando i sistemi informativi regionali.

Per le istanze relative ai procedimenti di rilascio, rinnovo, variante e voltura delle autorizzazioni per impianti di rifiuti è previsto un applicativo regionale unico per la gestione digitale delle pratiche.

La Regione può intervenire in via sostitutiva in caso di gravi inadempienze di province e Città metropolitana, previa diffida.

Discariche, siti contaminati e misure di prevenzione

La legge contiene una disciplina dettagliata per discariche ante-norma, cessate, abusive, in gestione operativa o post-operativa e con gestione post-operativa terminata, con definizioni specifiche e criteri tecnici-operativi. È previsto che, in caso di inadempienza del soggetto responsabile, l’autorità competente possa intervenire in sostituzione, con rivalsa e uso delle garanzie finanziarie, e che la Regione possa finanziare interventi di messa in sicurezza, bonifica, progettazione e patrocinio legale.

Sono disciplinati anche:

• i siti contaminati e gli interventi di bonifica o messa in sicurezza permanente;
• le procedure pubbliche per l’individuazione del soggetto attuatore;
• l’utilizzo delle aree bonificate e le agevolazioni urbanistiche;
• la pubblicazione dell’anagrafe dei siti contaminati;
• incentivi per proprietari non responsabili e per la riqualificazione di siti potenzialmente contaminati.

Per i siti contaminati possono essere concessi incrementi volumetrici e incentivi urbanistici, se previsti dal PGT e nel rispetto delle procedure ambientali; in alcuni casi è prevista la perdita di efficacia delle previsioni urbanistiche in caso di mancato adempimento del proprietario. La legge disciplina inoltre la possibilità di finanziare attività di caratterizzazione, studi di fattibilità e bonifica, nonché l’obbligo dei comuni di accantonare una quota degli oneri di urbanizzazione secondaria per le bonifiche, con specifiche eccezioni.

Rifiuti: recupero, riciclo e incentivi economici

La Regione promuove:

• mercati e strumenti telematici per il recupero del rifiuto;
• acquisti pubblici da prodotti riciclati;
• progressiva dismissione dei prodotti monouso in plastica nella ristorazione collettiva;
• compostaggio e produzione di compost di qualità;
• recupero energetico delle frazioni secche residue non altrimenti recuperabili.

Sono previsti obiettivi quantitativi di raccolta differenziata e di recupero/riciclo, con misure finanziarie e riduzioni del tributo speciale per il conferimento in discarica. La Regione istituisce anche un fondo per lo sviluppo di azioni in campo ambientale ed energetico e un fondo di rotazione per investimenti ecocompatibili.

Energia: finalità, pianificazione e tutela dell’utenza

La disciplina energetica mira a sviluppare il sistema energetico regionale nel rispetto dell’ambiente e della salute, promuovendo:

• uso razionale dell’energia;
• riduzione delle emissioni climalteranti;
• sicurezza dell’approvvigionamento;
• sviluppo delle infrastrutture di trasporto dell’energia;
• efficienza, concorrenza e diffusione delle fonti rinnovabili;
• tutela degli utenti e dei soggetti svantaggiati.

La pianificazione energetica regionale è oggi ricondotta al Programma regionale energia ambiente e clima (PREAC), approvato dalla Giunta in coerenza con la programmazione nazionale e aggiornato con frequenza quinquennale o quando cambiano gli obiettivi europei o nazionali. Il PREAC definisce obiettivi di riduzione dei consumi, sviluppo delle rinnovabili, decarbonizzazione, resilienza climatica, contrasto alla povertà energetica e monitoraggio delle emissioni.

Energia: competenze di Regione, comuni e province

La Regione elabora la pianificazione energetica, unifica le procedure autorizzative e promuove interventi su trasporti, biometano, efficientamento, riduzione delle emissioni e tecnologie innovative. Può rilasciare o coordinare le autorizzazioni per impianti di energia elettrica di grande potenza e per varie tipologie di impianti strategici, oltre a disciplinare la digitalizzazione dei procedimenti e gli incentivi.

I comuni favoriscono fonti rinnovabili, risparmio energetico e uso razionale dell’energia; svolgono funzioni amministrative in procedura abilitativa semplificata per gli impianti da fonti rinnovabili, applicano riduzioni sugli oneri di urbanizzazione per progetti ad alta qualità energetica e, nei comuni sopra soglia, controllano impianti termici, catasti e diagnosi energetiche. Le province svolgono funzioni analoghe nei comuni sotto soglia, rilasciano abilitazioni alla conduzione degli impianti termici e gestiscono varie autorizzazioni su impianti e infrastrutture energetiche.

Energia: teleriscaldamento, mercati e incentivi

Il teleriscaldamento è definito come sistema a rete al servizio di un comparto urbano; la Giunta regionale stabilisce ambito tariffario di riferimento, rendicontazione dei costi e parametri dei sistemi a basso fattore di energia primaria. Gli erogatori del servizio trasmettono annualmente a Garante e Osservatorio i criteri di formazione del prezzo e il bilancio di settore.

La legge prevede inoltre:

• sostegno a forme associate di gestione del gas;
• incentivi per studi, ricerche e progetti dimostrativi;
• contributi per veicoli a basso impatto ambientale;
• fondo di rotazione per progetti di investimento ecocompatibili;
• sostegno a contratti di prestazione per riqualificazione energetica degli edifici.

Sottosuolo: infrastrutture e pianificazione

Il titolo sul sottosuolo persegue un uso razionale, coordinato con gli enti locali, anche mediante condivisione delle infrastrutture. Le infrastrutture sotterranee servono reti acquedottistiche, fognarie, elettriche, telecomunicazioni, teleriscaldamento e gas.

I comuni redigono il Piano urbano generale dei servizi nel sottosuolo (PUGSS), rilasciano le autorizzazioni per le infrastrutture sul territorio comunale, provvedono alla mappatura e georeferenziazione e si coordinano con l’Osservatorio. Le province individuano i corridoi tecnologici nel piano territoriale di coordinamento provinciale e rilasciano autorizzazioni per infrastrutture di interesse sovracomunale.

La Regione definisce i criteri guida per i PUGSS, promuove forme associate, studi e ricerche, la banca dati regionale e il monitoraggio della diffusione delle infrastrutture, specie nelle aree marginali.

Risorse idriche: principi, pianificazione e tutela

L’acqua è riconosciuta come patrimonio dell’umanità e diritto umano, individuale e collettivo. La disciplina regionale mira a tutelare il patrimonio idrico, migliorare la qualità delle acque, perseguire usi sostenibili, proteggere gli ecosistemi acquatici, garantire il servizio idrico secondo criteri di efficienza ed economicità e tutelare i soggetti svantaggiati.

La Regione promuove cultura dell’acqua, tecnologie innovative, gestione integrata per bacino, adeguamento degli impianti di acquedotto, fognatura, collettamento e depurazione, partecipazione degli utenti e degli interessati.

Servizio idrico integrato: ambiti, governance e affidamento

Il servizio idrico integrato è organizzato su ambiti territoriali ottimali (ATO), di regola coincidenti con province e Città metropolitana di Milano, con alcune specifiche eccezioni territoriali, tra cui:

• l’ATO di Valle Camonica, istituito con regime speciale;
• l’esclusione del Comune di Campione d’Italia.

Le province e la Città metropolitana, quali enti di governo dell’ambito, costituiscono Uffici d’ambito con autonomia organizzativa e contabile e forte rappresentanza dei comuni nei consigli di amministrazione. L’ente di governo dell’ambito esercita, tramite l’Ufficio d’ambito, le funzioni di pianificazione, scelta del modello gestionale, affidamento del servizio, determinazione tariffaria, vigilanza, individuazione degli agglomerati, autorizzazione agli scarichi industriali in fognatura, espropriazioni per le opere infrastrutturali e approvazione dei progetti degli interventi del piano d’ambito.

L’ente di governo acquisisce il parere della Conferenza dei Comuni per le decisioni più rilevanti; la Regione può formulare osservazioni sul piano d’ambito, soprattutto per la conformità al PTA, e le osservazioni conformative sul PTA sono vincolanti. Il servizio deve essere affidato a un unico soggetto per ogni ATO.

Piano di tutela delle acque, monitoraggio e controlli

Il Piano di tutela delle acque (PTA) è lo strumento regionale per la tutela qualitativa e quantitativa delle acque. È composto da atto di indirizzi e Programma di tutela e uso delle acque (PTUA), integrato dalla valutazione ambientale e aggiornato secondo la normativa statale.

Il PTUA disciplina anche i contratti di fiume e di lago come strumenti di programmazione negoziata. È prevista una rete regionale di monitoraggio delle acque superficiali e sotterranee, con tutela dell’integrità delle stazioni di monitoraggio. L’ARPA svolge attività di controllo ambientale, monitoraggio, classificazione dei corpi idrici, controllo sugli scarichi e supporto tecnico-scientifico alla Regione.

Dighe, grandi derivazioni idroelettriche e deflusso minimo vitale

La legge disciplina la costruzione, l’esercizio e la vigilanza delle dighe e delle grandi derivazioni idroelettriche, con attenzione alla pubblica incolumità, alla sicurezza idraulica e alla gestione plurima degli invasi.

Per le grandi derivazioni idroelettriche sono previste procedure di ricognizione, gara e, in alcuni casi, prosecuzione temporanea dell’esercizio da parte del concessionario uscente fino al completamento delle procedure di affidamento. La legge disciplina anche canoni aggiuntivi e compensazioni territoriali a favore degli enti locali interessati.

È prevista inoltre l’installazione di sistemi di misura e monitoraggio telematico continuo del deflusso minimo vitale (DMV), con obblighi estesi a varie tipologie di derivazioni e con oneri a carico dei concessionari. Il mancato rispetto degli obblighi sul DMV comporta il venir meno delle condizioni essenziali della derivazione.

Sanzioni e regime transitorio

La legge prevede sanzioni amministrative per violazioni in materia di servizi locali, rifiuti e risorse idriche, con riparto delle competenze sanzionatorie tra comuni, province e Regione secondo la materia interessata. Sono sanzionati, tra l’altro, il mancato rispetto della carta dei servizi, il mancato invio dei dati agli osservatori, il conferimento illecito in discarica, la mancata compilazione dei dati relativi ai rifiuti, l’inosservanza degli obblighi sul DMV e le opere idriche abusive o difformi.

Le norme transitorie disciplinano l’adeguamento dei contratti di servizio, l’entrata a regime dei regolamenti attuativi, il superamento delle vecchie discipline regionali su rifiuti, energia e acque, nonché la prosecuzione di alcuni procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge. Molte scadenze originarie sono ormai storiche e non più operative in concreto.

Valutazione complessiva dell’attualità della legge

La legge è ancora il testo di riordino di riferimento per la Lombardia nelle materie trattate, ma presenta molte parti successive di modifica e numerose disposizioni abrogate o superate. Restano oggi utili soprattutto le norme vigenti su:

• governance e organizzazione dei servizi locali;
• gestione dei rifiuti e bonifiche;
• pianificazione energetica e autorizzazioni;
• servizio idrico integrato, PTA, controlli e DMV. Sono invece deprecate le previsioni di regime transitorio iniziale, le norme riferite a vecchi esercizi o scadenze già ampiamente concluse e le parti espressamente abrogate o sostituite da disciplina successiva.