Sentenza n. 1928/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La concessionaria aveva chiesto in primo grado l'accertamento del diritto a corrispondere il canone demaniale in misura corrispondente al canone ricognitorio previsto dagli artt. 39, comma 2, del codice della navigazione e 37, comma 2, del relativo regolamento di esecuzione, in ragione della propria natura di ente pubblico non economico senza scopo di lucro e delle finalità di interesse pubblico perseguite. Aveva inoltre impugnato gli ordini comunali di introito e le successive richieste di pagamento relative alle annualità dal 2016 al 2022. Il TAR aveva ritenuto tardiva l'impugnazione degli ordini di introito, qualificandoli come atti definitivi della pretesa creditoria, e aveva conseguentemente dichiarato inammissibile la domanda di accertamento; aveva inoltre dichiarato inammissibile per carenza di interesse l'impugnazione delle note con cui Roma Capitale aveva richiesto il recupero coattivo delle somme. In appello la concessionaria ha dedotto: il carattere paritetico e obbligatorio del rapporto relativo alla determinazione e al pagamento del canone, con applicazione della prescrizione decennale anziché del termine decadenziale per l'impugnazione degli atti autoritativi; la natura endoprocedimentale o non autonomamente lesiva degli ordini di introito rispetto alle successive richieste di pagamento; il diritto sostanziale al canone ricognitorio, già riconosciuto da precedenti del Consiglio di Stato, in presenza del requisito soggettivo di ente pubblico senza scopo di lucro e del requisito oggettivo della destinazione del bene ad attività di interesse pubblico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato integralmente la sentenza di primo grado. Ha distinto, nell'ambito del rapporto concessorio, la permanenza di poteri autoritativi dell'amministrazione a tutela del bene demaniale dagli aspetti patrimoniali regolati da posizioni di diritto-obbligo. La determinazione iniziale del canone può avere natura pubblicistica quando comporta valutazioni discrezionali dell'amministrazione; nella fase di attuazione del rapporto, invece, la pretesa al pagamento del canone e la posizione del concessionario sono riconducibili a un rapporto paritetico, soggetto alla prescrizione e non al termine decadenziale previsto dall'art. 29 c.p.a. per l'impugnazione degli atti autoritativi. La domanda di accertamento del diritto al canone ricognitorio è quindi esperibile quando sussiste un effettivo interesse ad agire, senza necessità di impugnare entro il termine decadenziale gli atti di determinazione del canone. Il giudice ha inoltre ritenuto infondata la contestazione sulla giurisdizione, poiché la controversia riguardava la qualificazione del rapporto concessorio e non una mera controversia patrimoniale su indennità, canoni o corrispettivi; l'eccezione era comunque inammissibile perché non proposta con appello incidentale. Nel merito, ha accertato il diritto della Sezione della Lega Navale al pagamento del canone ricognitorio: l'art. 65 d.P.R. n. 90/2010 qualifica la Lega Navale come ente pubblico non economico, associativo e senza scopo di lucro, mentre le sue finalità statutarie integrano la destinazione del bene ad attività di interesse pubblico. La presenza di un'area di ristoro non esclude il canone ricognitorio se essa è funzionale alle attività istituzionali e gli eventuali proventi sono destinati agli scopi di interesse pubblico. Neppure la previsione di un diverso canone nell'atto di concessione impedisce l'applicazione dei criteri legali sovraordinati, trattandosi di una determinazione provvisoria suscettibile di successiva rideterminazione. Roma Capitale è stata condannata a rifondere le spese del doppio grado, liquidate in euro 7.000 oltre accessori; le spese nei confronti dell'Agenzia del Demanio sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 39, comma 2, codice della navigazione

  Consente l'applicazione del canone ricognitorio nei casi previsti dalla disciplina delle concessioni demaniali marittime.

• art. 37, comma 2, d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328

  non ritrarre dai beni demaniali alcun lucro o provento

  Il requisito dell'assenza di lucro non impedisce lo svolgimento di attività remunerate, purché gli eventuali proventi siano integralmente destinati agli scopi di interesse pubblico.

• art. 65 d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  Qualifica la Lega Navale Italiana come ente pubblico non economico, a base associativa e senza scopo di lucro, con finalità di interesse pubblico; tali caratteristiche si estendono alle sue strutture periferiche.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  indennità, canoni ed altri corrispettivi

  Prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici, salvo le controversie meramente patrimoniali concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi; la controversia in esame riguardava però la qualificazione stessa del rapporto concessorio.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l'impugnazione degli atti amministrativi autoritativi non si applica alla pretesa patrimoniale relativa all'attuazione del rapporto concessorio, avente natura paritetica.

• art. 100 c.p.c.

  L'azione di mero accertamento del diritto soggettivo è proponibile quando sussiste un effettivo bisogno di tutela e un interesse concreto ad agire.

• art. 9 c.p.a.

  L'eccezione di difetto di giurisdizione proposta in appello è stata ritenuta inammissibile perché non dedotta con appello incidentale.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Ha consentito al giudice di richiamare, per la motivazione della decisione, precedenti conformi del Consiglio di Stato.

• art. 2946 c.c.

  La pretesa dell'amministrazione al pagamento del canone, quale obbligazione derivante dalla fase esecutiva del rapporto concessorio, è soggetta alla prescrizione ordinaria e non alla decadenza dall'impugnazione.

Massime di principio

• Nel rapporto di concessione di beni pubblici devono essere distinti i profili autoritativi, relativi alla tutela dell'interesse pubblico e alla costituzione o cessazione del rapporto, dai profili patrimoniali relativi all'esecuzione della concessione; questi ultimi sono normalmente regolati da posizioni paritetiche di diritto e obbligo.
• La pretesa dell'amministrazione al pagamento del canone concessorio nella fase di attuazione del rapporto ha natura obbligatoria e paritetica ed è soggetta al termine di prescrizione, non al termine decadenziale previsto per l'impugnazione degli atti amministrativi autoritativi.
• Il concessionario può proporre un'azione di mero accertamento del diritto alla corretta determinazione del canone quando sussista un effettivo interesse ad agire, senza essere soggetto alla decadenza dall'impugnazione degli atti di liquidazione propria dell'azione di annullamento.
• Per l'applicazione del canone ricognitorio a un ente concessionario senza scopo di lucro occorrono un requisito soggettivo, consistente nella natura pubblicistica o comunque non lucrativa dell'ente, e un requisito oggettivo, consistente nella destinazione del bene demaniale ad attività di interesse pubblico.
• La percezione di corrispettivi per attività svolte sul bene demaniale non esclude il canone ricognitorio quando tali attività siano funzionali agli scopi istituzionali e gli eventuali proventi siano destinati integralmente alle finalità di interesse pubblico.
• La determinazione del canone contenuta nell'atto di concessione non prevale sui criteri legali sovraordinati di determinazione del canone e può essere successivamente adeguata a tali criteri.

Come è indicizzato