Sentenza n. 533/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti adottati nell’ambito dei controlli ufficiali previsti dal piano nazionale residui 2023, contestando la rilevazione di desametasone oltre i limiti consentiti. Il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990, sostenendo che il verbale di prelievo non fosse un provvedimento amministrativo suscettibile di convalida e che mancassero i presupposti, la motivazione e la partecipazione procedimentale necessari. Erano inoltre dedotte la violazione dell’art. 2700 c.c., dell’art. 3 e dell’art. 7 l. 241/1990, dell’art. 4, comma 3, e dell’allegato 1 d.lgs. 27/2021, nonché del piano nazionale residui. Il secondo motivo sosteneva che eventuali vizi del verbale-esternazione si riflettessero sull’operazione verbalizzata, che il campionamento fosse irripetibile e che non potesse essere sanato mediante convalida. Il terzo motivo deduceva l’illegittimità della riforma del verbale, l’irreversibilità degli effetti del prelievo, la violazione delle garanzie di contraddittorio e difesa, l’omessa identificazione delle aliquote e il rischio di sostituzione o contaminazione del campione. La ricorrente contestava in particolare la discordanza tra la voce “muscolo” riportata nel verbale originario e l’indicazione “fegato bovino” contenuta nelle buste e negli atti analitici. Nel corso del giudizio, tuttavia, l’Istituto Superiore di Sanità, nell’ambito della controversia analitica prevista dall’art. 8 d.lgs. 27/2021, ripeteva l’analisi sul campione identificato come fegato bovino, rilevando desametasone in concentrazione inferiore al limite di decisione di conferma. L’U.L.S.S. riesaminava quindi il precedente giudizio di non conformità. La società introduceva inoltre, per la prima volta nella memoria conclusiva non notificata, una domanda risarcitoria per costi sostenuti, lesione dell’immagine e reputazione commerciale e trattenute sui contributi PAC.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità dei documenti depositati dall’Avvocatura dello Stato, ritenendo che fossero stati depositati tempestivamente ai sensi dell’art. 73 c.p.a., che la loro provenienza fosse identificabile e che non fosse stata arrecata alcuna lesione al diritto di difesa. Quanto all’azione annullatoria, il TAR l’ha dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. La controversia analitica prevista dall’art. 8 d.lgs. 27/2021 si era conclusa con una nuova analisi dell’Istituto Superiore di Sanità, organo terzo e indipendente, che aveva rilevato una concentrazione di desametasone inferiore al limite di conferma. L’U.L.S.S. aveva quindi riesaminato il giudizio di non conformità, adottando un nuovo provvedimento fondato sul risultato analitico sostitutivo dei precedenti accertamenti. Secondo il TAR, tale nuovo accertamento aveva superato gli atti impugnati, compresa la convalida del verbale, le comunicazioni degli esiti sfavorevoli, la valutazione documentale dell’ISS e il verbale di contestazione dell’illecito amministrativo. Non era necessario un annullamento in autotutela: ai sensi dell’art. 8, comma 5, d.lgs. 27/2021, la procedura di controversia e i relativi esiti sostituiscono quelle previste dall’art. 15 l. 689/1981, con effetto anche sulle comunicazioni di contestazione della violazione. La domanda risarcitoria è stata dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta con memoria conclusiva non notificata, quindi inidonea ad ampliare il thema decidendum e lesiva del contraddittorio. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità tecnica e l’evoluzione della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  La questione relativa alla possibilità di convalidare il verbale non è stata decisa nel merito, poiché gli atti impugnati sono stati ritenuti superati da successivi accertamenti e provvedimenti.

• art. 73 c.p.a.

  I documenti depositati entro il termine perentorio collegato all’udienza sono ammissibili quando la loro provenienza e riferibilità alle parti risultano identificabili e non è compromesso il diritto di difesa. La memoria ex art. 73 c.p.a. non può invece introdurre domande nuove non notificate.

• art. 8 d.lgs. 27/2021

  Le procedure di controversia contenute nel presente articolo sostituiscono: a) quelle stabilite dall'articolo 15 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ivi compresa la revisione d'analisi

  La controversia analitica consente all’operatore di ottenere il riesame documentale e, successivamente, la ripetizione dell’analisi da parte dell’Istituto Superiore di Sanità. Gli esiti della ripetizione devono essere considerati dall’autorità competente e, se favorevoli all’operatore, impongono il riesame del giudizio di non conformità. La procedura e i suoi esiti sostituiscono quelli previsti dall’art. 15 l. 689/1981, comprese le comunicazioni di contestazione della violazione.

• art. 35 Regolamento (UE) 2017/625

  Il sistema dei controlli ufficiali deve assicurare all’operatore la possibilità di far verificare i risultati sfavorevoli mediante controperizia e controversia.

• artt. 7 e 9 d.lgs. 27/2021

  Il d.lgs. 27/2021 disciplina, rispettivamente, la controperizia dell’operatore e l’utilizzo dei laboratori ufficiali, tra cui l’Istituto Superiore di Sanità e la rete degli Istituti Zooprofilattici.

• art. 15 l. 689/1981

  Le procedure di contestazione e revisione analitica previste da tale disposizione sono sostituite, nei settori considerati, dalla controversia disciplinata dall’art. 8 d.lgs. 27/2021.

Massime di principio

• Quando, nel corso del giudizio di annullamento, una procedura speciale di controversia analitica si conclude con un nuovo accertamento sostitutivo dei precedenti e l’amministrazione riesamina il proprio giudizio sulla base di tale accertamento, gli atti originariamente impugnati sono superati e l’azione annullatoria diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, se i successivi atti non sono contestati.
• Nell’ambito dei controlli ufficiali su alimenti e animali, la procedura di controversia analitica prevista dall’art. 8 d.lgs. 27/2021 sostituisce le procedure di revisione analitica e di contestazione previste dall’art. 15 l. 689/1981, con effetto anche sulle comunicazioni di contestazione della violazione.
• L’esito favorevole all’operatore della ripetizione dell’analisi effettuata dall’Istituto Superiore di Sanità impone all’autorità competente di riesaminare formalmente il precedente giudizio di non conformità; il nuovo accertamento può superare gli atti precedenti senza necessità di un autonomo annullamento in autotutela.
• Nel processo amministrativo, una domanda risarcitoria proposta per la prima volta con una memoria non notificata alle controparti è inammissibile, perché la memoria può soltanto illustrare domande e motivi già ritualmente introdotti e non può ampliare il thema decidendum.
• La tempestività del deposito documentale ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e l’identificabilità della parte cui il deposito si riferisce sono sufficienti a escludere l’inammissibilità, quando il ricorrente abbia concretamente potuto esercitare il diritto di difesa.

Come è indicizzato