Cassazione Civile, Ordinanza n. 00290/2025 del 08/01/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione proposta contro estratti di ruolo relativi a più cartelle di pagamento per tributi erariali, che la contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto validamente, pur risiedendo da anni all'estero e avendo appreso dell'esistenza delle iscrizioni solo tramite accesso agli atti. La contribuente deduceva: mancata o inesistente notifica delle cartelle; difetto di motivazione; difformità degli estratti di ruolo rispetto al modello ministeriale e conseguente lesione del diritto di difesa; decadenza dal potere di riscossione; prescrizione decennale dei crediti portati dalle cartelle; e, per una cartella, prescrizione quinquennale delle sanzioni. I giudici di merito avevano accolto solo in parte il ricorso, ritenendo prescritti alcuni crediti per difetto di prova delle notifiche di atti interruttivi e prescritti i profili sanzionatori di una cartella, mentre avevano ritenuto valido il resto. L'agente della riscossione ha quindi proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: violazione delle norme sul processo tributario in tema di impugnabilità degli atti; difetto di interesse ad agire; violazione delle norme sulla notifica e sull'interruzione della prescrizione; errata applicazione del termine di prescrizione alle sanzioni, sostenendo che anche per queste ultime dovesse valere il termine ordinario decennale per i tributi erariali.

La decisione

La Corte ha rilevato d'ufficio che, alla luce della disciplina sopravvenuta dell'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973, l'impugnazione diretta dell'estratto di ruolo o della cartella non validamente notificata è ammessa solo in casi tassativi, e solo se il debitore dimostri uno specifico pregiudizio in relazione a procedure di appalto, pagamenti pubblici o perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione. Poiché nel caso concreto tale pregiudizio non era stato allegato né provato, la domanda originaria non poteva essere proposta né proseguita per difetto di interesse ad agire. La sentenza impugnata è stata quindi cassata senza rinvio, ai sensi dell'art. 382, comma 3, c.p.c., e il ricorso introduttivo della contribuente è stato dichiarato inammissibile. Ne consegue che il ricorso dell'agente della riscossione è stato accolto per effetto della declaratoria di inammissibilità originaria della domanda della contribuente, con decisione resa sulla base di una normativa sopravvenuta e dell'assenza dei presupposti per l'azione diretta.

Norme richiamate

• art. 19, comma 3, d.lgs. 546/1992

  la tutela differita avverso l'atto presupposto non notificato non escludeva, secondo l'orientamento precedente, l'impugnazione immediata dell'atto conosciuto tramite estratto di ruolo; la disciplina sopravvenuta ha però ristretto la tutela diretta ai soli casi tassativi previsti dalla legge.

• art. 21 d.lgs. 546/1992

  richiamato nei motivi come norma processuale in materia di impugnazione degli atti tributari.

• art. 100 c.p.c.

  richiamato in relazione alla necessità dell'interesse ad agire, ritenuto mancante in assenza delle condizioni tassative previste dalla nuova disciplina.

• art. 26 d.P.R. 602/1973

  richiamato dalla ricorrente come norma sulle modalità di notifica delle cartelle di pagamento.

• art. 2943 c.c.

  richiamato con riferimento agli atti interruttivi della prescrizione.

• art. 2946 c.c.

  richiamato per sostenere il termine ordinario decennale di prescrizione.

• art. 20 d.lgs. 472/1997

  richiamato per la prescrizione delle sanzioni amministrative tributarie; la sentenza di merito lo aveva applicato con termine quinquennale.

• art. 24 d.lgs. 472/1997

  richiamato nei motivi connessi alla disciplina delle sanzioni tributarie.

• art. 25 d.P.R. 602/1973

  richiamato dalla contribuente per denunciare decadenza dal potere di riscossione.

• art. 60 d.P.R. 600/1973

  richiamato dalla difesa dell'agente della riscossione per sostenere la ritualità della notifica mediante deposito presso la casa comunale e affissione dell'avviso.

• art. 3-bis d.l. 146/2021

  ha introdotto l'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973, limitando l'impugnabilità diretta del ruolo e della cartella non notificata ai soli casi tassativi previsti dalla legge.

• art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973

  L'estratto di ruolo non è impugnabile.

  l'estratto di ruolo è atto interno non lesivo; il ruolo e la cartella invalidamente notificata sono impugnabili direttamente solo se il debitore dimostra uno specifico pregiudizio nelle ipotesi tassative previste dalla norma.

• art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016

  richiamato come una delle ipotesi tassative in cui l'iscrizione a ruolo può pregiudicare la partecipazione a una procedura di appalto.

• art. 48-bis d.P.R. 602/1973

  richiamato come una delle ipotesi tassative di pregiudizio nei rapporti con la pubblica amministrazione per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.

• art. 1, comma 1, lettera a), d.m. 18 gennaio 2008, n. 40

  richiamato nel novero dei soggetti pubblici rilevanti ai fini dell'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973.

• art. 3 Cost.

  richiamato nei dubbi di legittimità costituzionale della disciplina limitativa dell'impugnazione diretta.

• art. 24 Cost.

  richiamato in relazione alla tutela giurisdizionale e al diritto di difesa.

• art. 101 Cost.

  richiamato nei dubbi di legittimità costituzionale, poi ritenuti infondati o manifestamente infondati.

• art. 104 Cost.

  richiamato nei dubbi di legittimità costituzionale della norma processuale.

• art. 113 Cost.

  richiamato in relazione all'effettività della tutela giurisdizionale contro gli atti della riscossione.

• art. 117 Cost.

  richiamato in relazione alla conformità alla CEDU e al Protocollo addizionale n. 1.

• art. 6 CEDU

  richiamato nei dubbi di legittimità costituzionale; la Corte esclude che la disciplina sopravvenuta determini compressione irragionevole della tutela.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  richiamato nei dubbi di legittimità costituzionale, poi disattesi.

• art. 382, comma 3, c.p.c.

  utilizzato per la cassazione senza rinvio quando la domanda non poteva essere proposta o proseguita per difetto di interesse ad agire.

Massime di principio

• L'estratto di ruolo, in quanto atto interno dell'amministrazione della riscossione, non è di per sé lesivo e non è autonomamente impugnabile salvo i casi tassativi previsti dalla legge.
• La cartella di pagamento asseritamente non notificata o invalidamente notificata è direttamente impugnabile solo se il debitore allega e prova uno specifico e concreto pregiudizio rientrante nelle ipotesi tipizzate dall'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973.
• La disciplina sopravvenuta che limita l'impugnazione diretta del ruolo e della cartella si applica anche ai giudizi pendenti, perché specifica e concretizza l'interesse ad agire richiesto per la tutela immediata.
• In mancanza dell'allegazione del pregiudizio tipizzato, difetta l'interesse ad agire e la domanda originaria non può essere proposta né proseguita.
• I limiti legali all'impugnazione diretta degli atti della riscossione non violano, di per sé, il diritto di difesa o la tutela giurisdizionale effettiva, quando restano comunque disponibili rimedi nella fase esecutiva o avverso atti successivi.
• I casi in cui è consentita l'impugnazione diretta del ruolo e della cartella non notificata sono tassativi e non sono suscettibili di interpretazione analogica o estensiva.

Come è indicizzato