Cassazione Civile, Ordinanza n. 34734/2024 del 28/12/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’impugnazione, da parte di una società titolare di concessioni di grande derivazione idroelettrica, di tre deliberazioni della Giunta regionale e dei relativi decreti presidenziali attuativi con cui la Regione aveva preso atto della scadenza delle concessioni e disposto il subentro dell’ente regionale competente nella gestione delle opere del sistema idrico multisettoriale. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche aveva accolto i ricorsi, annullando gli atti per violazione delle garanzie partecipative e per difetto di motivazione. La Regione ha quindi proposto ricorso per cassazione con sette motivi: difetto di legittimazione della società ricorrente in primo grado; violazione del riparto di giurisdizione e delle norme costituzionali e statutarie sulla potestà legislativa regionale, sostenendo che il giudice speciale avesse illegittimamente disapplicato norme regionali e sindacato la loro legittimità costituzionale; erronea qualificazione degli atti come non vincolati e quindi annullabili per mancata comunicazione di avvio del procedimento; violazione dell’art. 21-octies l. 241/1990, perché gli atti erano vincolati e il contenuto non poteva essere diverso; illegittimità della sentenza nella parte in cui richiedeva una partecipazione al procedimento legislativo; inammissibilità o invalidità dei motivi aggiunti per vizi di deposito e connessione; e, infine, contestazione dell’ordinanza cautelare e del relativo effetto sul giudizio. La Corte ha ritenuto fondato il quarto motivo, assorbendo gli altri, perché i provvedimenti impugnati erano meramente ricognitivi di un effetto già prodotto ope legis dalla normativa regionale, sicché non erano annullabili per vizi procedimentali o per mancata comunicazione di avvio del procedimento. Per questo ha cassato la sentenza impugnata con rinvio al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, affinché riesamini la controversia alla luce del principio per cui, in presenza di atto vincolato e contenuto predeterminato dalla legge, le irregolarità partecipative non determinano annullamento se il contenuto finale non avrebbe potuto essere diverso.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il quarto motivo di ricorso della Regione, ritenendolo assorbente rispetto agli altri, e ha cassato la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche con rinvio allo stesso giudice in diversa composizione. Ha escluso che l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la mancata partecipazione della concessionaria potessero determinare l’annullamento degli atti, poiché le deliberazioni regionali si limitavano a prendere atto, in via ricognitiva, della scadenza/decadenza delle concessioni già prodotta dalla legge regionale. Gli ulteriori motivi sono stati dichiarati assorbiti o comunque non decisivi ai fini della cassazione.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  primo comma, nn. 1, 3 e 4

  indica i vizi dedotti in cassazione, tra cui violazione di legge e nullità processuali.

• art. 7 l. 241/1990

  la Corte rileva che il vizio partecipativo non è decisivo quando l’atto sia vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 13 l. 241/1990

  le regole sulla partecipazione procedimentale non si applicano agli atti normativi, generali, di pianificazione e programmazione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  il provvedimento non è annullabile per vizi procedurali o per omessa comunicazione di avvio se, per natura vincolata, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 116 Cost.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno dell’autonomia regionale in materia di acque e organizzazione regionale.

• art. 117 Cost.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della potestà legislativa regionale e del riparto di competenze.

• art. 134 Cost.

  invocato per sostenere che la legittimità delle leggi spetti alla Corte costituzionale, non al giudice di merito.

• art. 3 Statuto speciale per la Sardegna

  richiamato a fondamento della competenza legislativa regionale in materia di diritti demaniali sulle acque pubbliche.

• art. 4 Statuto speciale per la Sardegna

  richiamato a fondamento della competenza regionale in materia di energia e acque.

• art. 16 L.R. Sardegna n. 17/2000

  la Corte considera che la norma regionale era posta a base del meccanismo di scadenza/decadenza delle concessioni.

• art. 11 L.R. Sardegna n. 19/2006

  richiamato come base normativa del subentro regionale nella titolarità delle concessioni e nel sistema idrico multisettoriale.

• art. 30 L.R. Sardegna n. 19/2006

  richiamato come disciplina del trasferimento di gestione agli organismi del sistema idrico regionale.

• art. 25 r.d. 1775/1933

  richiamato in relazione all’accertamento della scadenza della concessione.

• art. 143 r.d. 1775/1933

  delimita la cognizione del giudice delle acque alla legittimità degli atti in materia di acque pubbliche.

• art. 156 r.d. 1775/1933

  invocato dalla ricorrente in tema di deposito del ricorso e dei documenti a sostegno dei motivi aggiunti.

• art. 176 r.d. 1775/1933

  invocato per sostenere l’inefficacia della citazione se il ricorso e i documenti non sono depositati nei termini.

• art. 37 c.p.c.

  richiamato sia per il tema della giurisdizione sia per contestare il superamento dei limiti del sindacato giurisdizionale.

• art. 39 c.p.a.

  richiamato per il regime dei motivi aggiunti e delle regole processuali applicabili per rinvio.

• art. 43 c.p.a.

  invocato dalla ricorrente per sostenere l’inammissibilità dei motivi aggiunti non connessi.

• art. 64 c.p.a.

  richiamato insieme alle altre norme processuali sui motivi aggiunti.

• art. 208 r.d. 1775/1933

  indicato come norma di rinvio al codice del processo amministrativo per i ricorsi in materia di acque.

• art. 822 c.c.

  richiamato per qualificare le acque demaniali come beni pubblici soggetti a uso pubblico.

• art. 823 c.c.

  richiamato implicitamente nel sistema dei beni demaniali e della loro tutela pubblicistica.

Massime di principio

• Quando il provvedimento amministrativo è meramente ricognitivo di un effetto già prodotto direttamente dalla legge, i vizi relativi alla mancata partecipazione procedimentale non comportano annullamento se il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• L’art. 21-octies l. 241/1990 opera anche nei casi in cui l’amministrazione si limiti a prendere atto di una scadenza o decadenza imposta dalla legge, escludendo l’annullabilità per violazioni formali o procedimentali prive di incidenza sostanziale.
• Le disposizioni sulla partecipazione al procedimento non possono essere usate per travolgere atti vincolati o ricognitivi in presenza di un contenuto dispositivo già predeterminato dalla fonte legislativa.
• Il giudice chiamato a scrutinare provvedimenti applicativi non può trasformare il controllo di legittimità in un sindacato di opportunità o in una disapplicazione della legge regionale non sollevando, se del caso, il solo tema della legittimità costituzionale nei limiti consentiti.
• L’eventuale assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso è giustificato quando uno solo dei motivi accolti è sufficiente a determinare la cassazione della decisione impugnata.

Come è indicizzato