Cassazione Civile, Ordinanza n. 34250/2024 del 24/12/2024

Esito

La controversia

La controversia nasceva da una concessione demaniale marittima relativa a due mappali sul lungomare, sui quali insistevano fabbricati adibiti a ristorante realizzati dalla concessionaria. Per il periodo 2009-2016 il canone era stato notevolmente aumentato a seguito della riclassificazione di una porzione degli immobili e dell’applicazione di criteri OMI. La concessionaria sosteneva che tale incremento fosse illegittimo perché l’area e i fabbricati non sarebbero stati demaniali; dopo un giudizio sul silenzio del Comune, quest’ultimo aveva poi ricalcolato il canone nel 2017 riportandolo a un importo molto più basso, ma senza restituire le somme pagate in eccedenza per gli anni precedenti. In primo e secondo grado la domanda restitutoria veniva respinta perché mancava un provvedimento espresso con effetti retroattivi di rettifica del canone e perché la rideterminazione intervenuta nel 2017 era stata ritenuta efficace solo per il futuro. In cassazione la ricorrente deduceva quattro censure: 1) violazione di legge per non aver riconosciuto un provvedimento amministrativo implicito di accertamento della non demanialità e della conseguente rettifica retroattiva; 2) violazione dei canoni ermeneutici degli atti amministrativi, lamentando che il provvedimento del 2017 dovesse essere letto alla luce dell’intero comportamento del Comune e del procedimento avviato su sua istanza; 3) violazione delle norme sul principio di acquiescenza, contestando l’affermazione secondo cui la mancata impugnazione degli atti sulla demanialità avrebbe impedito di inferire la non demanialità dei beni; 4) violazione delle norme su nullità/sostituzione automatica delle clausole e sull’indebito, sostenendo che, essendo stati applicati criteri illegittimi per qualificare come demaniale l’area, i canoni dovessero essere automaticamente ricalcolati secondo la disciplina legale e le somme eccedenti restituite. La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile: il primo motivo era nuovo e comunque infondato perché non ricorrevano i requisiti del provvedimento implicito; il secondo era inammissibile perché mirava a una diversa ricostruzione dei fatti; il terzo non coglieva la ratio decidendi, fondata sul mancato previo accertamento della non demanialità; il quarto era inammissibile e, comunque, infondato perché la concessione originaria era scaduta e poi rinnovata, sicché, per effetto dell’art. 49 cod. nav., le opere non amovibili erano già state acquisite al demanio alla scadenza, rendendo legittima la quantificazione del canone come per area demaniale marittima. La Corte ha quindi confermato la statuizione di merito e condannato la ricorrente alle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso e ha confermato il rigetto della domanda restitutoria. Ha ritenuto che non fosse configurabile, sulla base degli atti richiamati, un provvedimento amministrativo implicito di accertamento della non demanialità o di rettifica retroattiva del canone; ha inoltre affermato che il rinnovo della concessione dopo la scadenza della concessione originaria non impediva l’operatività dell’accessione ex art. 49 cod. nav., con conseguente acquisizione delle opere non amovibili al demanio e legittimità del canone calcolato come demaniale nel periodo controverso. Le spese sono state poste a carico della ricorrente in favore di entrambi i controricorrenti.

Norme richiamate

• art. 702-bis c.p.c.

  richiamato come rito introduttivo del giudizio di primo grado.

• l. n. 241/1990, artt. 1, 2, 3

  richiamati in relazione ai doveri dell'amministrazione e alla motivazione/procedimento, ma non ritenuti decisivi per accogliere la tesi della ricorrente.

• art. 97 Cost.

  invocato dalla ricorrente a sostegno della legittimità dell'azione amministrativa, senza esito favorevole.

• art. 1325 c.c., n. 4

  richiamato dalla ricorrente senza che la Corte ne traesse un principio utile alla domanda.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  invocati dalla ricorrente, ma non idonei a fondare la pretesa restitutoria nel caso concreto.

• artt. 1362, 1363, 1366 c.c.

  richiamati per l'interpretazione degli atti, ma la Corte ha escluso che il motivo censurasse correttamente la ratio decidendi.

• art. 7 c.p.a.

  richiamato in tema di impugnazione degli atti amministrativi.

• art. 29 c.p.a.

  richiamato in tema di tutela giurisdizionale avverso gli atti amministrativi.

• art. 100 c.p.c.

  richiamato in relazione all'interesse ad agire e alla doglianza sull'acquiescenza.

• art. 1339 c.c.

  invocato per sostenere la sostituzione automatica delle clausole illegittime con quelle legali.

• art. 1419 c.c.

  invocato per sostenere la nullità parziale e l'eterointegrazione del rapporto.

• art. 2033 c.c.

  richiamato quale base dell'azione di ripetizione dell'indebito, ma respinto in concreto per difetto del presupposto dell'indebito.

• art. 11 l. n. 2141

  citato nel ricorso come norma applicabile, ma il testo non consente di precisarne il contenuto effettivamente valorizzato.

• d.l. n. 400/1993, art. 3, comma 1, lett. b), n. 2.1

  richiamato dalla ricorrente per contestare il criterio di calcolo del canone demaniale marittimo.

• art. 49 cod. nav.

  "quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato"

  la Corte ha ritenuto che, in caso di rinnovo dopo la scadenza della concessione originaria, operi l'accessione con acquisizione ipso iure al demanio delle opere non amovibili, rendendo legittimo il canone come demaniale per il periodo controverso.

• art. 54 cod. nav.

  richiamato quale norma collegata alla facoltà dell'autorità di provvedere alla demolizione in caso di inottemperanza.

• art. 934 c.c.

  richiamato in funzione di raffronto con il principio di accessione applicato in materia demaniale.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto/inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Il provvedimento amministrativo implicito può essere ravvisato solo quando dalla condotta dell'amministrazione emerga in modo univoco una volontà provvedimentale, riconducibile a un atto espresso o a un comportamento concludente, proveniente da organo competente, rientrante nella sua sfera di attribuzioni e costituente l'unica conseguenza possibile dell'atto presupponente.
• La deduzione di un provvedimento implicito richiede una ricostruzione ex factis del concreto iter procedimentale e delle acquisizioni istruttorie; in mancanza di elementi univoci, non è consentito attribuire al comportamento amministrativo un contenuto provvedimentale non espresso.
• In sede di legittimità non è ammissibile trasformare il ricorso in una richiesta di nuova valutazione dei fatti o di diversa qualificazione del contenuto degli atti, se non viene specificamente denunciata la violazione dei canoni legali di interpretazione o un vizio riconducibile alla ratio decidendi della sentenza impugnata.
• La mancata impugnazione degli atti amministrativi che affermano la demanialità di un bene impedisce di fondare la pretesa restitutoria su una contestazione successiva e indiretta della medesima qualificazione, quando la decisione di merito abbia fatto leva sul difetto di un previo accertamento della non demanialità.
• Nella concessione demaniale marittima, la scadenza della concessione originaria e il successivo rinnovo integrano un nuovo titolo concessorio; il rinnovo non elimina l'effetto dell'accessione già verificatosi alla scadenza, con conseguente acquisizione al demanio delle opere non amovibili e legittimità del canone calcolato secondo i criteri propri dell'area demaniale.
• La ripetizione dell'indebito presuppone la prova del pagamento non dovuto; se il canone è stato legittimamente determinato in base alla qualificazione demaniale del bene, manca il presupposto dell'indebito e non può disporsi la restituzione delle somme versate.
• Le norme che disciplinano l'accessione delle opere sul demanio sono di stretta interpretazione e operano in presenza dell'effettiva cessazione del rapporto concessorio; tuttavia, quando vi sia rinnovo dopo la scadenza, l'effetto traslativo si produce comunque alla scadenza del titolo originario.

Come è indicizzato